着力扩大有合理回报和债务约束的投资需求

2023年4月，习近平总书记在《加快构建新发展格局 把握未来发展主动权》一文中强调：“着力扩大有收入支撑的消费需求、有合理回报的投资需求、有本金和债务约束的金融需求。”今年以来，针对经济运行中的新情况新问题，党中央、国务院科学决策、果断出手，加力推出一揽子增量政策。相关政策更加注重提高经济发展质量，强调提高针对性和精准性，增强有效性和可持续性。对于投资来讲，不是盲目扩大规模，而是要提高投资的转化效率，扩大有效益的投资，实现投资的合理回报和债务融资的可持续性。

有合理回报和债务约束理应成为投资的基本追求

市场主体只有预计到资本投入能够带来大于投资成本收益的时候，才会进行投资。因此，投资本身就是一个追求合理回报的过程，没有合理回报，则没有投资活动。投资追求合理回报是市场经济规律的基本要求，根据投资回报的高低，可以判断一个项目的盈利能力和效率水平，帮助投资者做出科学决策；投资者追求合理回报的行为，也有助于资源和要素配置到更有效率的领域。针对不同类型的投资，合理回报的判断有所不同，经营性项目更多考虑的是经济效益，基础性项目既要算经济账，也要算综合账，而公益性项目则较为关注社会和生态效益。但无论是何种类型的项目，合理回报都是需要优先考虑的事项，有合理回报是投资的基本追求。

投资的债务约束是指当债务到期的时候，投资主体有意识有能力承担还本付息的责任。债务约束是保证投资活动稳健性、有效性的一种机制。有债务约束可以防止企业投资者盲目加杠杆上规模，提供不符合发展方向和市场需求的产能和产品，造成供求失衡与资源错配；防止政府超出财政承受能力的过度举债，造成公共部门投资盲目无序扩张，形成无效或低效资产。与之相反，债务软约束则是投资主体出现债务时，可以把偿债责任部分或全部转嫁给其他方，自己无须承担应有的偿债责任，这会引起无所顾忌、不计成本的投资扩张，以及债务的快速膨胀，进而威胁财政金融系统安全。可见，有债务约束也应成为投资的基本追求。

忽视合理回报与债务约束带来投资风险挑战

长期以来，投资的经济属性趋于弱化，一些政府官员和企业主体无视投资的基本要求，盲目追求投资规模扩张，导致产生无效和低效投资，造成公共资源损失浪费，带来财政和金融风险隐患。

（一）投资为经济增长目标兜底，造成主体行为扭曲与冲动
由于政绩考核压力和预算软约束，各级政府大都习惯按照预设的经济增长目标倒推需要的投资增长水平，投资实际上成为经济增长的兜底因素，成为地区间、政府间竞争的重要手段。在这种情况下，投资更容易受到政府的行政干预，部分行政人员会将自己的任期意图投射到投资领域，强调投资在完成地区经济发展中的重要性，而将投资回报和债务约束置于次要地位，从而加剧了主体行为扭曲，刺激了非理性投资冲动，造成结构失衡和效益下降。

（二）政府投资的长期工具化使用，导致政策效果趋于弱化
上世纪90年代末的亚洲金融危机后，政府投资越来越多作为宏观调控的政策工具，但政策效果却在边际递减。这是因为在长期的高强度投资之后，基础设施日臻完善，有收益保障的项目越来越少，政府资金的使用难度增大。为达到收益自求平衡的要求，地方政府在编制项目时夸大收益、低估成本，导致项目偿债能力偏弱。项目收益在满足专项债自求平衡要求后，很难再适应金融机构的收益性要求，银行提供市场化融资意愿不足。

（三）招商引资投资效益不佳，加重了地方政府的财政负担
部分地方政府为了在政绩竞赛中脱颖而出，通常会采取租金优惠、投产奖励、专项资助等方式。有的地方不顾本地实际，盲目跟风市场热点招商，加剧产业同质化竞争和重复建设；有的地方为完成招商任务进行过度宣传，引进虚假项目，甚至出现利益输送等违法违规行为。这种“血拼”式、“内卷”式招商，除了让GDP、投资数据好看外，对本地税收和就业的积极影响甚微，明显得不偿失。

（四）地方官员推动“形象工程”建设，民众的获得感不强
由于投资缺乏科学决策和民主监督，一些地区上马与本地人口规模和经济承受能力不相匹配的市政工程，只注重表面形象却忽视实际效益和内部品质的面子工程，脱离群众、专为某些利益团体量身定做的豪华工程。政府投资并未完全用到最紧迫的公共领域，难以对就业、收入增加产生明显的促进作用，缺少群众的认可和支持。

（五）政府举债缺乏“硬约束”，带来债务风险持续积累扩散
地方政府融资缺乏法律约束与制度监管，并未形成借债要还的意识。上级政府为下级政府、地方政府为平台公司提供隐性担保，形成事实上的兜底机制。《新预算法》明确要求实现平台与政府信用脱钩，城投公司隐性债务却依然更大膨胀。若仅仅进行简单债务置换，而不解决政府决策失误、平台治理缺陷、偿债主体缺位、银行风控失效等体制机制问题，只会引发更大道德风险。

建立有合理回报和债务约束的投资发展理念

忽视合理回报和债务约束要求的投资，会带来无效和低效资产，造成债务水平的快速上升，反而降低了未来经济增长的潜力，这种状况难以持续。因此，要建立适应高质量发展要求的全新投资理念，推动投资方式转变和机制转换，让投资者的行为决策符合社会主义市场经济基本规律和中国式现代化的本质要求。

实现以人为本的理念转换。以人为本的投资，是把人民对美好生活的追求作为基本方向，更加关注人口高质量发展，重视人民生活品质提升，创造人才的发展机遇。未来投资应以人民福祉水平提升为出发点和着力点，从“以物为中心”向“以人为中心”转变，把着力点由单纯推动物质财富和硬件设施的增加，转向促进人的全面发展、实现美好幸福生活和扎实推进共同富裕。

做好项目优先次序选择。根据国家重大战略和生产力布局调整需要，以及公共产品和服务的紧缺性和紧迫性，确定各类政府投资的优先顺序，提高政府投资的有效性。统筹优化“自上而下”和“自下而上”的项目选择和安排机制，在政府部门组织推动项目科学决策的同时，更多吸收公众的意见，让政府投资决策与审批从少数人决定的事情，转变为广大民众关心的事情。

提高重大项目的综合绩效。增强投资对收入、就业、消费的拉动作用，提高政府投资对社会资本的引导带动作用。更多用市场和商业的眼光谋划提出重大项目，做到有市场需求，有长期回报。理顺公共产品和服务的价格形成机制，健全稳定的投资回报机制，提高基础设施和公共服务的可融资性。根据重大项目的特性，更多引入综合开发模式，充分挖掘和拓展非经营性项目潜在的商业价值。

畅通资产、债务和投资循环。发挥国有资本的引导带动作用，建立资源、资产、资本统筹协调、优化配置机制，促进“有效投资—有效资产—有效债务—有效投资”的良性循环机制，让资源变资产、资产变资本、资本变资金、资金变投资，在更深层次上破解资本流通转化不畅、资源配置效率不高、债务风险积累扩散等问题，提高投资的效率、效益、效能。

减少“内卷式”招商引资竞争。健全招商引资决策失误责任追究制度，加大对虚假承诺、盲目跟风等违法违纪招商行为的责任追究和惩戒力度。加大对长期闲置或低效、无效项目土地的回收和处置力度，减少资源浪费。建立高层次的区域间和区域内产业协同发展机制，鼓励各地发挥优势，按照错位发展要求明确特色定位，确定主导产业和招商重点，优化重大生产力布局。

完善政绩考核制度。引导干部把为民造福作为最重要的政绩，多做打基础、利长远、惠民生、得民心的事。改进政绩考核评价办法，更加注重政绩的含金量。根据不同地区、不同层级领导班子和干部职责要求，设置各有侧重与特色的考核指标。在考核事项上坚决“做减法”，废除不合时宜的指标、不切实际的标准。大幅度削减增加地方政府负担的全国性或行业性评比活动。

强化地方政府债务管理。更加重视债务的源头管控，在化债的同时建立防风险的长效机制。建立完整的债务信息披露制度，将政府负有偿还责任的隐性债务与显性债务“合并监管”。加强项目审批和投资计划审核，重点审查资金来源以及是否符合财政承受能力要求。完善地方债“借用管还”全生命周期管理。建立明确的地方政府债务危机处置规则，分清央地在债务处置中的责任和义务，增强地方政府的风险意识。