“平急两用”公共基础设施投资建设释义

“平急两用”公共基础设施建设：成效、问题与对策   

“平急两用”公共基础设施推进取得积极进展   

“平急两用”公共基础设施是指集公共卫生、应急医疗和物资保障为一体的重大工程设施，“平时”用作旅游、康养、休闲、仓储物流等，“急时”可转换为人员临时安置、物资应急中转场所，满足应急隔离、临时安置、物资保障等需求的设施。主要包括旅游居住设施，医疗应急服务点，城郊大仓基地，市政、旅游等配套设施四类。2023年推动实施以来，已取得积极进展。

（一）融资支持持续加大
2023年以来，国家金融监管总局制定了配套融资管理办法，明确向符合规定项目发放的房地产贷款不纳入房地产贷款集中度管理和统计。3家政策性银行和6家商业银行积极开发低利率、长周期贷款支持政策，加快推进项目贷款衔接。截止2024年7月，共授信审批“平急两用”设施建设项目300多个、额度超过1400亿元。同时，国家发展改革委统筹利用中央预算内投资、地方政府专项债券等资金渠道，支持医疗应急服务点、重大旅游设施和城郊大仓基地等项目建设。

（二）用地保障不断加强
2023年8月，自然资源部办公厅印发《关于统筹做好“平急两用”公共基础设施国土空间规划和用地保障工作的通知》，从用地计划、供地支持、规划许可、应急状态下土地使用等方面，细化完善了“平急两用”公共基础设施用地支持政策。2024年4月，自然资源部印发《平急功能复合的韧性城市规划与土地政策指引》，提出对“平急两用”项目功能转换中涉及新建、改建、扩建等内容，可探索实行规划许可豁免，在符合规划、不改变土地用途的前提下，因完善“急时”功能而增加容积率的，可不再增收土地价款。

（三）一批项目已经落地实施
截至2024年7月，各地已谋划“平急两用”项目3000多个，总投资超过1万亿元。不少城市也披露了项目推进情况。北京平谷区聚焦“吃、住、行、医、集中承载”五大场景，谋划储备项目104个，南山村新型乡村社区、京平综合物流枢纽、万达锦华酒店等多个项目落地建设；广州市第一批“平急两用”公共基础设施项目共81个，总投资910亿元；合肥谋划储备重大项目277个，总投资648亿元；昆明市储备项目114个，其中 91 个已通过市级联审、省级联审的项目被推送至国家备案。

全国首个“平急两用”商文旅体综合体——北京平谷万达锦华酒店

持续推进仍面临四方面问题   

（一）各方认识不到位，概念有泛化、异化风险
“平急两用”属于新的概念，与“三大工程”中保障房建设、城中村改造相比，“平急两用”领域的宣传相对较少，导致社会各界和地方政府对“平急两用”的理解尚不到位，对“平急转换”要达到的效果认识也不统一。有些项目仅仅加了一些应急设施，或者添加了一些应急物资储备功能，就作为“平急两用”项目来宣传，有些地方甚至将文旅、乡村休闲、酒店住宿、房地产开发项目包装，以套取项目审批、土地、融资等政策支持。

（二）缺乏统一的规划和建设标准，后期使用或面临兼容性问题
由于刚刚起步，“平急两用”公共基础设施建设仍处于探索阶段，相关政策与配套措施尚不健全，设施的新建和改造缺乏国家层面的统一标准，各地自主建设项目存在功能滞后和过度超前等问题，不仅不利于资源集约化利用，还可能造成不同城市设施间的不兼容问题，增加后续调度难度。另外，大部分“平急两用”设施通常以单个项目的形式建设实施，新旧设施功能的衔接性和兼容性不强。

（三）项目协调推进力度不够
“平急两用”公共基础设施包含建、管、用多个环节，涉及发展改革、卫生健康、自然资源、住房建设、应急管理等多个部门，涵盖民宿、酒店、医疗、物流、市政、旅游等多个领域、多种资源，平急转换类型多元、模式多样。虽然各地已谋划储备了不少项目，但大部分城市在项目规划、建设、运营等环节尚未形成跨部门合力，影响项目推进力度。

（四）以政府投资为主，民间资本参与度不高
“平急两用”公共基础设施兼具经营性和公益性，“平时”的经营现金流和收益率通常不高，短期内难以实现经济效益，且由于“平急”双重功能导致建设成本往往较普通项目高出20%～30%，民间资本参与率并不高，目前仅为10%左右。此外，各地疫情期间建设或改造的隔离点、方舱医院等，目前普遍处于闲置状态，先期政策缺乏对设施后续利用的考虑，也在一定程度上影响了民间资本参与的积极性。

北京平谷区金海湖乡村振兴核心区

推进“平急两用”公共基础设施建设的建议   

（一）加强宣传，完善细化相关规划和标准
一是加强宣传。加强政策宣传和解读宣贯，通过工作交流会等形式向社会发布政策信息，促进各项政策及时准确传递和执行。二是健全规划体系。建议各地根据城市发展目标、阶段特征和安全韧性需要，以经济社会发展规划为统领，抓紧编制“平急两用”公共基础设施建设专项规划，明确“平急两用”公共基础设施建设的目标、重点任务等，并做好新建设施与存量设施的统筹利用。三是制定统一指南和建设标准。建议建设主管部门尽快编制《“平急两用”公共基础设施建设指南》，明确项目选址与规划布局、建设标准等主要技术指标，制定统一的运维标准，确保各地设施具有良好的兼容性和互操作性。

（二）完善推进机制，促进部门联动
一是建立健全部门协调联审机制。以“平急两用”公共基础设施建设专项规划为统领，构建各部门广泛参与的联合工作机制，针对设施建设过程中存在的报批、用地、融资等难题，系统解决，统筹推进。二是完善设施运营管理。强化建管用结合，扎实做好设施运营管理，明确各部门在不同应用场景中的责任，做好衔接联动，加强沟通协作，确保设施“平时”可持续、“急时”可快速实现功能转换。三是搭建数字化管理平台。推动地方政府搭建“平急两用”项目数字化管理平台，有机嵌入设施运行监测体系和指挥调度体系，逐步实现项目规划、建设、运营、转换、调度的全生命周期数字化管理。

（三）优化环境，提振民间资本参与信心
一是树立民间资金参与信心。项目建设前，通过协议、合同等法律约定形式，明确政府（急时）和原权利人（平时）的责任和义务，明确政府对设施征用的范围、内容、补偿以及运作机制等。二是制定民间资本参与的支持政策。制定鼓励和支持民间资本参与“平急两用”公共基础设施投资的指导意见，鼓励引导民间资本参与设施的建设、改造和运营。统筹利用财政补贴、税收优惠、政府采购等方式，加大对民间资本参与“平急两用”公共基础设施投资的资金支持。鼓励从投融资模式、资源要素供给等方面形成促进民间资本参与的可复制、可推广的经验。三是畅通民间资本参与渠道。利用民间资本推介项目平台持续向民间资本推介“平急两用”项目。工程招标同等条件下可优先考虑经营规范、信用良好的民营企业，扩大民营企业参与范围和程度。

成都市新都区香城体育中心

关注“平急两用”公共基础设施的投资机会

发挥专业优势，参与设施设计、建设和改造   

（一）参与设施各类方案的设计
“平急两用”公共基础设施不仅要满足日常使用功能，还要具备应对紧急情况的能力，这种双重功能的融合需要专门的设计和建造，往往会增加设计和建设的复杂性。而社会资本恰恰可以发挥专业优势，通过技术创新、资源整合等方式参与设施工程、技术、设备、数字化等方案的设计，提升设施的智能化、绿色化、科技化水平。例如，在医疗应急服务点的设计中，社会资本可以提供医疗工艺设计、感染控制设计等专项服务，提高设施的应急响应能力。

（二）参与设施建设
社会资本参与“平急两用”设施建设是当前政策鼓励的重要方向。但是，“平急两用”公共基础设施往往建设成本高，运营收益波动性大，社会资本进入前，需建立系统的投资决策分析，从政策适配性、经济可行性、发展可持续性等维度进行项目前期论证，降低投资风险。政策适配性方面，应深入分析国家和地方相关政策和支持重点，并积极与政府部门沟通对接，提高项目获得政策支持的可能性。经济可行性方面，对项目进行全生命周期的成本-收益预测，在此基础上，提出降低成本、提高收益的融资方案、建设运营方案。发展可持续性方面，构建具备可持续性的项目发展模式，通过“技术创新和运营模式优化”组合降低风险，提高项目财务等方面的生存能力。

（三）参与设施的升级改造
受限于规模、市场环境等因素，多数社会资本在参与公共工程总承包中往往不占优势。但是，“平急两用”公共基础设施升级改造项目往往建设内容单一、技术方案简单，尤其是应对突发事件时，改造时间紧，社会资本因具有迅速响应能力和较强的成本控制能力，在设施升级改造方面具有明显优势。

东久新宜平谷智慧城市物流谷（概念图）

参与存量设施的运营管理  

由于“平急两用”公共基础设施的特殊性，需要有专门的管理机构负责设施的维护和应急响应。然而，这些机构可能面临人力资源不足、专业知识缺乏等问题，社会资本参与“平急两用”项目运营的核心优势在于具有较强的市场化运营能力和技术创新能力，有利于降低设施运行成本、提高效率。主要的参与路径包括：

（一）以委托运营方式参与设施运营管理
这类方式是指设施所有人（通常是政府部门）将已经建成的设施委托给具有相应资质或能力的第三方机构进行管理、运营及维护，并向受托方支付运营费用，以补偿受托方的运营成本并满足其合理回报需求。社会资本参与方式有多种，可以负责整个设施的运营管理，通过成本+服务费、服务费包干等形式获取回报，也可以负责设施专业部分的运营管理，根据专业经营成本收取管理费。另外还可以接受捆绑委托运营，即将公益性项目和经营性项目整合打包，通过经营性项目的收入反哺公益性项目，以实现委托方不花钱或少花钱的目的。委托运营避免了重资产投入，是社会资本参与“平急两用”项目的理想模式。此模式中，社会资本尤其需要关注委托期限、补偿标准、绩效考核等指标，防止利益受损。

（二）以PPP模式参与设施运营管理
为推动社会资本更好参与公益性项目建设运营，2023年以来，国家发展改革委推动实施政府和社会资本合作（PPP）新机制，支持民营企业通过特许经营模式参与公益性项目建设及存量资产盘活。社会资本可充分利用自身在项目管理、专业运营等方面的优势，通过转让-运营-移交（TOT）、改建-运营-移交（ROT）等方式参与存量“平急两用”公共基础设施运营，通过项目运营收益收回投资并获取合理回报。

中国供销西南冷链物流基地兼顾城郊大仓“平急两用”项目

以自有设施升级“平急两用”功能，换取政策优惠   

“盘活存量，谋划增量”是各地推进“平急两用”公共基础设施建设的基本原则。因此，符合条件的存量设施通过改造嵌入“平急两用”功能是“平急两用”公共基础设施的重要组成部分。社会资本将自有设施升级“平急两用”功能，不仅能提升资产价值、履行社会责任，还能获得税收减免、用地支持等实质性收益。目前，从国家到地方均出台了一系列支持“平急两用”设施升级改造的政策。立项方面，相关审批费可以享受一定优惠，多数地方会按照最低收费标准执行；奖补方面，包括基础设施建设奖补资金、中央和地方配套“平急两用”相关补助资金；税收方面，多数地方政府按照招商引资政策给予优惠，包括减免企业所得税、增值税等。

建议重点关注仓储物流园、酒店、体育场馆、会展中心等空间大、功能易转换的设施，同时优先选择政策支持明确的领域。如杭州市重点支持酒店、集中连片民宿(农家乐)和乡村休闲综合体的平急改造。具体操作可按照当地具体规定和要求，向地方政府申请将设施纳入“平急两用”项目清单。项目改造中需要注意通过“技术+运营”组合模式降低风险，同时关注地方财政能力与项目盈利模式的匹配性，避免过度依赖政府补贴增加未来收益的不确定性。

兰州新区平急两用医院项目效果图

其他投资机会   

（一）提供专业化配套服务
社会资本可以凭借专业的市场化运营和技术创新能力，为“平急两用”公共基础设施提供专业化配套服务，既有助于减轻政府压力，又能提升设施使用效率，实现“平急协同”的长效运转。具体的路径包括：一是参与“平急两用”项目商业空间的管理，通过引入可盈利商业模块，提高设施的盈利能力；二是为“平急两用”项目提供物资采购、仓储物流、供应链金融等服务，保障项目运营的物资供应和资金流转。三是参与可移动设备、发电机组等设备的定期检修、更新服务，确保设施应急功能正常发挥。四是提供应急响应专项服务，如，参与制定设施转换流程、应急演练、技能培训等。

（二）加入相应的投资基金
随着“平急两用”公共基础设施持续推进，未来政府、金融机构或可能发起设立“平急两用”产业投资引导基金、公募REITs等融资工具。社会资本可以作为有限合伙人或投资者参与其中，间接投资多个“平急两用”项目，分散投资风险。同时，可以借助专业管理团队和资源，获取更多项目信息和合作机会。

吸引民间资本参与“平急两用”公共基础设施建设运营

“平急两用”公共基础设施兼具“平时服务民生、急时应急保障”的双重功能，是提升城市韧性的重要载体。国务院提出，要充分调动民间资本投资积极性，鼓励和吸引更多民间资本参与“平急两用”设施的建设改造和运营维护。然而，民间资本参与此类项目仍面临诸多障碍。建议打通成本收益、资金融通、征用补偿等方面的堵点难点，提高民间资本参与的积极性。

北京平谷区南山村“平急两用”新型乡村社区

民间资本参与“平急两用”公共基础设施面临三方面障碍   

（一）设施建设运营成本高，成本收益难平衡
一是平急双重功能导致项目建设运营成本高。民间资本参与项目建设运营更多追求投资回报，然而，“平急两用”公共基础设施不仅要满足日常使用功能，还要具备应对紧急情况的能力，这种双重功能的融合需要专门的设计和建造，往往会增加设计和建设的复杂性，增加成本，挤压投资收益空间，影响民间资本参与意愿。由于功能复合，设施的运营管理要求相对较高，如一个“平急两用”医疗设施除满足日常医疗服务外，还需要配备紧急救援设备和人员，高运营成本也在一定程度上影响民间资本参与的积极性。

二是经营模式单一，收益波动性大。与国外同类设施相比，我国“平急两用”公共基础设施的收益来源较为单一，“平时”主要依赖住宿、旅游、康养、仓储等日常性经营收入，“急时”被无偿征用或以低价提供公共服务，据统计，大多数设施应急期的收益仅覆盖成本的50%～70%。另外，应急功能可能导致设施被“标签化”，增加长期收益的不确定性。

（二）设施自身特征叠加民间资本身份，融资难题有待破解
一是资金需求与供给错配。由于兼容公益性功能，“平急两用”设施缺乏稳定的经营现金流，投资回收期偏长，需要匹配低利率长周期资金，而银行5年以上贷款占比低，且利率偏高，与设施资金需求形成错配。另外，虽然国家鼓励金融机构给予融资支持，但实际可以利用的融资渠道较为有限。其中，政策性银行受限于职能定位，对旅游居住设施放贷有限，对医疗应急服务设施不予支持。商业银行因对项目收益有较高要求，支持“平急两用”公共基础设施的热情不高，尤其是投资主体为民间资本时，银行贷款审批更严。调研显示，73%的民间资本表示参与“平急两用”项目难以获得银行贷款。

二是贷款抵押物、政府增信不足。由于兼容应急功能，“平急两用”设施往往预留管线、冗余空间等应急结构，导致设施资产估值大大低于纯商业项目，影响贷款额度。对于大多数公益性基础设施，通过政府增信是项目获取融资的重要方式，但是对于民间资本投资项目，能够获取政府增信的并不多。

（三）政策法规不完善，民间资本利益难保障
“平急两用”公共基础设施“平时”的权责较为明确，但“急时”的权责较为模糊。根据《民法典》第245条和《突发事件应对法》第12条，政府部门为应对突发事件而征用单位或个人财产的应给予补偿。以上条款在法律上保障了“平急两用”公共基础设施被征用时获取补偿的权利。然而，由于缺乏具体操作细则，实践中地方政府常以“公共利益优先”为由，单方面改变合作条件，导致民间资本利益受损。据酒店行业协会反映，新冠疫情期间部分城市征用的隔离酒店，政府给予的补偿普遍不足以弥补改造投入以及被征用期间的经营损失。据报道，湖南省株洲市荷塘区某街道办事处2022年11月征用酒店防疫的费用，最终协商按 6.5 折打折兑付，但因区财政紧张，截至2023年4月，补偿费仍未兑付。此外，国家尚未出台统一的设施转换技术规范，建设标准变动风险往往由企业承担。

北京平谷区东高村镇渔阳滑雪场打造的“平急两用”休闲综合体

打通堵点，吸引民间资本参与“平急两用”公共基础设施建设改造和运营维护  

（一）创新设施收益模式、完善利益分配机制，增加投资吸引力
一是通过捆绑开发、综合开发等模式提高投资收益。允许“平急两用”设施用地与其他经营性用地混合开发，赋予投资者获取周边商业用地优先开发权。鼓励投资者开发充电桩、自动售货机、广告屏等可盈利商业模块，用于平衡项目收益。

二是加强政企合作，完善利益分配机制。对于市场化程度低、公益性较强的项目，建议政府与民间资本共同投资、建设、运营，政府提供政策、土地、融资等支持，不分享或少分享项目收益，民间资本投入资金和技术，负责项目运营管理并按市场机制获取合理回报；对于市场化程度高、公共属性较弱的项目，政府给予税收优惠等政策支持，根据设施“平时”与“急时”经营收入，制定差别化的税费优惠政策。

三是建立收益动态调节机制。设施日常运营收益归民间资本所有，应急使用期间政府按“成本+合理利润”支付费用。

（二）完善融资支持政策，破解民间资本融资难题
一是用好政府投资资金。建立中央预算内投资支持“平急两用”公共基础设施的长效增长机制，适当提高支持标准。合理配置地方投资资金，设立专项资金或利用相关产业领域专项资金，通过投资补助、贷款贴息等形式，支持民间资本参与“平急两用”公共基础设施建设。

二是用好市场化融资。鼓励国家开发银行等具备专项贷款资质的金融机构开发特色金融产品，为“平急两用”项目提供低成本、长周期、差异化的资金支持。加强“平急两用”领域项目储备，推动符合条件的项目发行公募REITs。

三是做好融资服务。用好向民间资本推介项目平台，持续向银行推介“平急两用”项目，加强银企对接，促进投贷联动。发挥好政府性融资担保作用，为缺乏抵押物的企业参与“平急两用”项目建设提供融资增信。

（三）完善政策体系，切实保障民间资本利益
一是明确操作细则。尽快制定《“平急两用”公共基础设施建设与运营管理条例》，明确项目审批、土地供应、税收优惠、融资支持等方面的具体支持政策，明确应急征用程序、补偿标准及争议解决机制，为民间资本参与项目提供清晰的政策指引。

二是建立合理补偿机制。针对“平急两用”项目建设成本大、投资回收期长的问题，建立成本共担机制，对于新建设施的应急功能和存量设施应急功能改造产生的增量成本，约定政府承担不低于60%的费用。通过政府补贴、专项奖励等形式，保障民间资本在承担社会责任的同时，能够获取合理回报。

三是建立“平急两用”基础设施保险制度。借鉴农业巨灾保险、工程保险等，地方政府通过政策支持、保费补贴等方式，引导保险机构开发“平急两用”公共基础设施专项保险，覆盖设施应急征用期间的经营损失和设备损坏，并建立应急状态下的损失申报与快速理赔通道。