要完成2020年我国能源结构调整和碳减排目标，水电需要承担一半以上的任务。如何抓住今后5-10年的战略机遇期，实现水电积极、有序和健康发展，是需要认真思考的问题
文/周家骢 严碧波
水电是我国仅次于煤炭的第2大常规能源资源，也是重要的非化石能源。据全国水力资源复查成果，我国技术可开发水电装机容量5.42亿千瓦，设计年发电量2.47万亿千瓦时。2010年底已建成投产的水电装机容量2.13亿千瓦；经国家和地方核准的在建规模约0.65亿千瓦，将陆续在2016年前投产发电，扣除抽水蓄能装机容量，届时开发利用容量约占技术可开发容量的47%，仍有较大的开发潜力。与核电、风电、太阳能、生物质能等非化石能源相比，水电具有技术成熟、市场竞争力强的比较优势，不仅提供清洁电力，还有防洪、灌溉、供水、航运、水资源保护等综合利用效益，在国家能源安全、节能减排、地区发展等方面具有不可替代的作用。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》提出“在保护生态的前期下积极发展水电”,“十二五”将是我国水电发展的重要战略机遇期，是兑现我国政府提出的到2020年非化石能源占一次能源消费比重达到15％左右的关键阶段。我国正处在全面建设小康社会实现现代化的关键时期，能源需求增长空间大。根据有关预测，2020年我国能源消费总量将达到45亿吨标准煤以上，全社会需电量约7.85万亿千瓦时。要完成2020年我国能源结构调整和碳减排目标，结合我国能源资源禀赋和环境容量，水电需要承担一半以上的任务。如何抓住今后5-10年的战略机遇期，实现水电积极、有序和健康发展，是需要认真思考的问题。我国水电资源3/4集中在西部地区，其中川、云、藏3省（自治区）约占60%，目前水电开发重心已逐步向西南地区转移。西南各大流域多处于少数民族地区和长江上游，生态环境脆弱，地质地震条件复杂多变，对外交通条件差，需要高度重视移民安置、生态保护、工程安全问题。“十二五”我国水电发展应着力解决好以下几个问题：
一、构建和谐的移民生产生活环境
新中国建立以来，我国已建成了大中型水电站340余座，共计移民600万人。移民工作是水电建设工作的重要组成部分，也是水电建设中的难点。近些年来，国家高度重视移民问题，从征地制度、补偿标准、后期扶持等方面出台了一系列政策。2006年国务院颁布实施《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》和《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》，提高了水库移民的前期补偿标准，扩大了补偿补助范围，加大了后期扶持力度。相关法规实施以来，移民搬迁安置补偿补助费用大幅提高，移民的居住条件明显改善。但与移民生计息息相关的生产安置仍不够理想，缺乏有效的逐步致富、生活水平稳步提高的长效机制，移民在稳得住方面还存在一些欠缺。一些地方由于生产生活状况得不到改善，加上移民安置规划方案不够合理，搬迁安置补偿标准又不够统一，地方政府管理不到位，移民不满情绪时有表现，甚至引发集体上访、返迁等影响库区社会稳定的问题。
水电开发是联合国千年扶贫计划的重要组成部分，全世界都把水电开发作为扶贫的重要手段，我国综合国力日益增强，优越的社会主义制度，没有理由不解决好移民问题。解决移民问题的关键是要认真贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，更加重视改善民生，将解决移民安置作为社会主义新农村、小城镇建设的重要组成部分，纳入所在地区经济社会发展大局统筹考虑，增强可持续发展能力。一是落实省级政府移民工作主体责任，强化地方各级政府的执行力，以切实维护广大移民群众的根本利益为出发点和立足点，扎扎实实做好移民各项工作，坚决按国家移民法规办事，并保持政策的相对稳定性。在移民工程中，以移民安居、产业规划和与移民相关的基础设施为先，其他迁复建工程在后，把移民利益放在首位，高度重视群众思想工作，尊重移民意愿，结合新农村、小城镇建设，建立库区经济发展的保障体系，夯实库区经济社会发展的经济基础。二是因地制宜，积极探索耕地少的地区移民安置模式，建立移民长期补偿机制。目前我国水电开发正逐渐向大江、大河上游高山峡谷地区推进，这些地区耕地资源少，难以开垦大量耕地，且大多属于少数民族聚居的贫困山区，经济十分落后。为此，部分省区已探索采用“少土安置加长期补偿”的移民安置模式，如湖南沅水托口、广西红水河长洲等水电项目正在试行逐年现金或实物补偿的安置方式，这种少土安置加长期补偿模式对解决耕地少的地区移民问题是一种有益的探索，在执行过程中应及时进行总结，并逐步完善。三是加强库区和移民安置区基础设施建设，后续产业规划，促进当地经济社会发展，使移民共享水电建设成果。充分认识解决移民问题的长期性和复杂性，把解决移民温饱问题与促进库区长远发展结合起来，把国家帮扶与移民自力更生结合起来，真正做到移民“搬得出，稳得住，逐步能致富”。多渠道筹集扶持资金，加强基础设施建设，尤其配套完善供水、灌溉等水利设施，增加耕地数量和提高耕地质量，以进一步拓展土地承载能力。承担调水、引水灌溉等综合利用任务的大型水电站，应结合耕地质量提高和可开垦土地增加的情况，优化耕地资源配置，减轻移民安置容量的压力，改善移民安置地的生产、生活条件。同时应结合当地资源条件做好后续产业规划，加大移民技能培训力度，引导移民有序流动，拓展就业空间和增收渠道，共享水电建设和地区发展成果。四是切实加强移民前期工作深度。要高度重视移民安置前期工作，将落实移民安置方案作为水电前期工作的重点，在详细摸清水库淹没影响和移民安置环境容量的基础上，认真开展移民安置规划方案设计。特别要高度重视少数民族移民的安置问题，充分尊重民族特点和民俗习性，把搬迁安置、库区发展和民族文化的保留、继承和发扬结合起来，实现流域开发与保护的统一。五是抓紧制订移民法规实施细则，完善独立的移民监理机制。国务院制定的大中型水利水电工程移民安置条例和后期扶持政策已颁布实施5年，建议根据实施情况，抓紧制订相应的实施细则，明确并落实相关内容，如省际界河水库移民的国家层面管理协调部门、移民安置方式延伸、安置规划的严肃性、各省试行的征地统一年产值与移民条例规定的土地补偿费和安置补助费之和16倍的关系、移民与安置地原住居民的后期扶持问题等。完善独立的移民监理机制，建立库区社会稳定风险评估体制，及时总结移民工作的经验教训。
二、创建水电开发与环境保护的双赢局面
水能资源开发不可避免地要建坝建库，将局部改变原河流或河道的水环境，是水电开发影响水生生态的“硬伤”。水电建设对生态环境会产生正、负两方面的影响，过去对负面影响重视得不够，解决不力，这是事实，如四川岷江因几乎全部采用引水式开发，造成河道季节性脱水，河床裸露，产生不利的生态与景观影响，引起一部分人对水电开发持有异议。国内外水电工程建设实践表明，通过调整开发理念和开发方式，采取适当的工程措施，可以缓解或消除不利环境影响，四川雅砻江二滩、青海黄河公伯峡等水电站被原国家环保总局评选为“环境友好工程”就是实证，很好地践行了“在开发中保护、在保护中开发”的理念，完全可以做好水电开发与环境保护双赢。当前急需解决的问题是重视水电建设对环境的不利影响，提高环境保护意识，扎扎实实做好环境保护工作。最近有关部门发起的“绿化长江－重庆行动”，准备投入100亿元人民币，用3-5年时间造林380万亩，全面绿化重庆长江两岸600公里，使两岸森林覆盖率由目前的22%提高到65%，实现两岸绿化全覆盖，重塑陆生生态环境，实现人与自然的协调发展。
自1989年《中华人民共和国环境保护法》颁布实施以来，国家、电站业主和施工企业都越来越重视水电的环境保护问题，2002年国家颁布了《环境影响评价法》，2009年国务院下发了《规划环境影响评价条例》，按照国家法律、法规相关要求，水电项目都要编制环境影响评价大纲和环境影响报告书，并开展河流规划环境影响评价工作。为进一步做好环境保护工作，现阶段一是要深入研究流域规划环境影响评价理论与方法，积极推进规划环评工作。按照主体功能区规划要求，科学划分河流或河段重点、限制、禁止开发的范围，研究生态友好的水电开发方式，将环境保护的“倒逼机制”传导到水电开发上来，做好流域规划环评工作，并制定水库蓄水和运行调度环保方案，加大电站所在河段珍稀、特有鱼类的保护研究，注意梯级开发的累积影响问题。二是建立流域生态与环境监测系统，并加强生态环境保护技术措施研究。统筹建立在线自动环境监测系统，协调梯级生态调度，高度重视库区水环境的综合治理工作，严格执行环境保护“三同时”制度。结合三峡工程建设经验，加强库区水质及污染源全过程跟踪监测工作，对库周污染严重、经济效益差、治理难度大的小企业，加大关停并转力度，切实加强水环境保护，妥善处理好水电建设与各类保护区、风景名胜区之间的关系，深入、客观地研究和评价流域开发及各电站建设的生态环境影响问题，加强流域梯级生态环境保护技术措施研究。三是加大环境执法监督检查力度，健全重大污染事故责任追究制度。虽然每一座大中型水电工程都通过了环境影响评价，且进行了环境保护设计，但环保措施的具体落实不完全到位。为改变此局面，应着力构建“统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调”的环境保护工作新机制，加强重点河流生态功能区保护和管理，强化环境执法监督，健全重大环境事件和污染事故责任追究制度，按照河流或河段生态安全战略，加大水生动物多样性保护。四是深入开展已建大坝环境影响回顾评价及生态系统修复研究工作。总结已建水电工程运行对生态环境影响的程度范围以及工程建设中采取的生态保护措施的有效性，提出有针对性的不利环境影响减缓措施，并开展生态系统修复研究工作，建立生态补偿机制。建议以金沙江干热河谷为试点，利用金沙江中游水电建设对局地气候的改善，研究金沙江干热河谷植被恢复措施，减少水土流失，增强涵养水源，减轻其对长江中下游的影响，抓紧制定工作方案，开展专项规划，落实人员、技术、责任单位等各项条件，分期实施，所需费用列入工程投资，专款用于陆生生态修复，利用10年时间再造青山绿水的环境优势。
三、高度重视工程安全问题
水电工程安全不仅关系电力的可靠供应和水资源配置，而且关系上下游地区人民生命财产安全。中国水电已走过百年历程，经过多年的勘察、设计研究、施工和运行实践，基本具备了建设任何类型水电站的能力，目前我国水电建设技术已居世界前列。但是水电是个特殊行业，几乎没有一个工程可以套用已建的工程。特别是西南地区特殊的地质地震环境，面临的技术难题还很多，更要高度重视西南地区水电建设的工程安全问题。
解决工程安全问题，现阶段特别需要一是充分认识水电建设的复杂性。水电建设不仅涉及复杂的社会问题，还存在复杂的技术问题。随着水电开发向长江、黄河上游地区推进，高坝抗震、泄洪消能、深厚覆盖层处理、高边坡治理、大跨度地下厂房、深埋长隧洞施工等技术难题显现，西南水电开发还要解决远距离、大容量、超高压输电技术，要充分认识西南地区水电建设的复杂性。二是确保并执行合理的工程建设周期。合理的工程建设周期是保证工程安全质量的重要前提。要准确把握各电站前期工作的重点和难点，严格按照国家有关法律法规和技术规程规范进行勘测设计，对重大地质、地震、设计方案等技术问题要进行专题论证和模型试验，保证必需的勘测设计工作周期，确保勘测设计工作质量。可行性研究报告要对涉及工程安全的重大问题进行专门分析、评价，提出应对方案，严格执行工程建设强制性标准，提出专门的安全防护措施，并对施工方案提出相应要求。三是加大重大技术问题的科技攻关力度。西南地区处于特殊的地质地震构造区域，地质条件复杂，地震活动相对频繁，地震烈度普遍较高，是水电建设需要应对的主要地质灾害。电站坝高和装机大都位居世界前列，而且生态环境脆弱，有许多重大技术问题需要设计、施工、科研部门的联合攻关，应以科技创新引领水电技术潮流，提升水电建设水平，推动我国由水电大国向水电强国转变。四是理顺水电建设管理体制和严格履行基本建设程序。目前水电建设按不同规模分别由国家、省、地、县4级核准，属于多头多级管理。水电开发无论大小河流均关系到城乡、区域协调发展问题，宜实行国家和省2级管理体制。严格履行基本建设程序，加深中小河流水电项目可行性研究报告编制深度，强化设计审查和评估机制，严格执行工程安全准入标准，加强施工管理，禁止施工企业或业主单位以设计优化为名随意变更设计方案，从源头上把好工程安全关。
四、建立合理的水电上网电价形成机制
目前国内的上网电价主要还是以政府定价为主，只有部分区域电网推行了竞价上网试点。2004年国家出台了标杆电价政策，即对新建发电项目实行了按区域或省平均成本统一制定上网电价的政策。标杆电价摒弃了原有还本付息电价政策和“一厂一价、一机一价”的电价模式，实现了从“事后定价”到“事前定价”的转变和从个别成本定价过渡到按社会平均成本定价的转变。火电标杆电价是我国独有的电价政策。由于火电项目建设投资受自然因素影响较小，且工期短，同一地区相同单机容量的机组效能基本相近，火电标杆电价有一定的合理性，起到了约束和激励的作用。但“标杆电价”对大中型水电项目并不适用。建设条件不同的水电站投资成本相差很大，且建设工期较长，受政策因素影响大，不同调节性能的电站电能质量差别较大，对电力系统的作用也不尽相同。以水能资源丰富的四川省为例，现行水电含税标杆上网电价为0.288元/度，此电价水平未完全体现生态保护、移民安置等社会成本，也不利于水能资源的合理利用，需要建立合理的上网电价形成机制。
由于发电环节不具有垄断性，上网电价改革的方向是全面引入竞争机制，由电力市场竞争形成。但由于建立和完善电力市场需要合理设计市场模式、市场布局、电网结构、监管体系等，是一个渐进的过程。水电是清洁能源，是电力系统的重要组成部分，合理的水电价格形成机制是水电健康发展的制度基础，要抓紧研究水电上网电价的形成机制。现阶段一是要根据水电的特点，按照水库调节性能差异合理确定水电上网电价，体现水电的调峰及各种辅助服务，反映资源站址的稀缺性；二是适当提高新建水电的上网电价，以体现生态保护、移民安置等开发成本；三是合理控制工程投资，特别是要加强建设过程中的投资管理，由独立的中介机构进行水电项目的投资调整概算审核，为审批电价做好基础性工作。（作者单位:中国国际工程咨询公司）