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印度国安会:有形与无形之间

文/ 唐璐

        印度国家安全委员会依据美国国家安全委员会的模子打造,从外表看其构造与美国国安会很像,但它实际上并无很大权力,只是负责政治、经济、能源、安全和外交等问题的一个咨询机构。印度国安会最高委员会由总理担任主席,成员包括总理、国家安全顾问、国防部长、外交部长、内政部长、财政部长和计划委员会副主席。其他内阁成员以及高官如果收到邀请也可以加入该委员会。通常该委员会每个月或者根据需要召集会议。

       印度国安会下设3个机构。最重要的是战略政策小组,由内阁秘书处负责,主要任务是为国家安全委员会提供政策建议。战略政策小组负责撰写《战略防务评估》,内容涉及长短期的安全威胁计划,并对于需要优先处理的领域提出可供参考的政策选择。国家安全顾问委员会是印度国安会的专家委员会机构。主要由一些在其职业生涯中曾经从事涉及国家安全、外交、经济、科技等领域的退休官员、著名专家、非政府学者和媒体人组成。委员会成员任期2年,每月召集一次会议为国家安全委员会提供长期形势分析和研判。印度国安会的办事机构为国家安全委员会秘书处,它主要负责承担国家安全委员会的日常运转,协调安全委员会下属各个机构之间的工作以及组织相关会议。

       在国安会架构中,国家安全顾问委员会是唯一纯粹由政府之外的人士组成的部门。国家安全顾问委员会首位召集人,是印度的核政策奠基人、被称为“印度的基辛格”的泰斗级战略专家苏布拉马尼亚姆。早在1973年,他就为印度提出核战略原则:为了确保印度免遭核讹诈威胁,印度应该掌握核武器。在核试验问题上,苏布拉马尼亚姆一直坚信核试验会提高印度的国际地位。

       首任国安会顾问委员会成员中,除了有几位像苏布拉马尼亚姆这样的鹰派专家,也有所谓鸽派人士。因此在讨论核原则问题时,经常是公开吵闹不休。最终由专家们起草的《核原则草案》,表述了最低限度核威慑的概念,主要包含以下几点内容:印度的战略利益要求有效的、可信的核威慑;印度将追求一个可信的最低限度核威慑的学说;印度将不首先发动核攻击,但是一旦威慑失败,将用惩罚性报复作出回应;印度将不对不拥有核武器的国家使用核武器或威胁使用核武器。如今每当印度人谈到国安会的作用时,《核原则草案》便成为一个最经典的案例。

       印度国家安全委员会成立以后,最初时是几个月才召开一次会议,现在开会频率已经改成至少两月一次,如果需要,召开会议的频率会更高。不过,在部长一级,国家安全委员会与内阁安全委员会的参会人员相差无几,但是它们的功能却完全不同。内阁安全委员会需要对由各个部门提交的问题做出决定,而在国安会内仅仅是就涉及安全领域的问题从各个层面进行讨论,考虑相关问题正反两面的所有可能选择以便找到最好的解决问题思路以及相应的路径。两者的另一个差别表现在所面对的任务不同。内阁安全委员会处理与安全有关的传统领域。例如,在出现问题的地区的安全部队部署,而国安会则会从近期、中期和远期评估所遇见的威胁,并实现对各个部门的协调行动。

       如同美国国家安全顾问全称是总统国家安全顾问一样,印度国家安全顾问的全称就是总理国家安全顾问。印度国家安全顾问隶属总理办公室,其办公地点也在总理办公室所在地新德里的政治中心南区大楼内。虽然在印度媒体上并不能看到更多有关国家安全委员会的活动新闻,但是国家安全顾问的能见度还是比较高的,因为国家安全顾问经常会参加一些会议并发表讲话,有时也会出访。这些内容都会反映在印度精英们最喜欢阅读的英文媒体中。

       近年印度国家安全顾问委员会的许多成员都是退休军人或者是退休官员,使这个原本应该更有影响力的机构反映的思想多半带有强烈的局内人色彩,而没有能够提供更有创新的政策建议。只不过,由于国家安全顾问委员会成员通常都很有名气,这使得他们观点无论是否有见地,都会经常在印度媒体上出现。这使印度国家安全顾问所起的作用除了“规定动作”,根据其个人背景还会出现不少“自选动作”。而“自选动作”往往都会引发争议,有时这种“自选动作”会使工作效率提高,但更多的情况下只会造成部门之间管理混乱,甚至导致工作效率严重下降。

       如果没有更多的刺激和改革,印度国家安全委员会的这种状况可能将会维持下去。在可预见的一段时间内,印度国安会的作用并不会比内阁安全委员会的作用大。实际上印度国家安全顾问的作用取决于两个因素:其一,他是否与总理关系密切;其二,这位总理是否强势。米什拉作为国家安全顾问时拥有很大权力,那是因为他与强势总理瓦杰帕伊关系至深;现任国家安全顾问梅农与辛格总理的关系倒是比较密切,但辛格总理被认为是“最没有实权的印度总理”。2014年,印度将要举行决定其国家未来方向的议会选举,假如大选后出现一位强势总理,而国家安全顾问与总理又能够发出同样的一个声音,那么这位国家安全顾问所发挥的作用可能将会很大。

(本文摘录自《世界主要国家安全机制内幕》)