中非园区经济合作

研究表明，以区位集中布局的方式可以使生产要素得到更为有效的集约利用，进而通过产业集聚和扩散效应推动整个区域的经济发展。改革开放以来，中国借鉴国际区域经济发展理论研究成果和园区开发经验推动国内经济建设和社会发展，取得了举世瞩目的成效，造就了深圳特区、天津泰达经济技术开发区、苏州工业园等一批园区经济的成功典范。非洲国家认可中国的园区经验以及园区模式在推动工业化和促进经济增长中的作用，并通过与中国政府和企业合作开展园区建设，引进中国的资金、技术和管理经验。这对中非双方来说既是机遇也是挑战。

中国对非园区投资的发展情况

到目前为止，中国对非投资的园区发展历程主要经历了三个阶段。

第一阶段为20世纪九十年代中后期至21世纪之初，个别中资企业参与非洲园区建设。例如，国基集团从贸易公司转加工工业园，中色集团开办冶炼工业园，天津泰达集团承建苏伊士工业园。

第二阶段为2006年中非合作论坛北京峰会之后的十年，中国对非投资园区步入机制化发展阶段。在北京峰会上，时任国家主席胡锦涛宣布对非合作八项重要举措，其中第七项为3年内在非洲国家建立3至5个境外经贸合作区。园区发展进入经贸合作区和经济开发区阶段，涌现了一批临港产业区、商贸物流园区、农产品加工合作区、机械制造和建材工业园。

第三阶段为2015年中非合作论坛约堡峰会后，中国对非投资园区进入规模化快速发展阶段。习近平主席宣布将中非新型战略伙伴关系提升为全面战略合作伙伴关系，与非洲在各领域共同实施“十大合作计划”。在中非工业化合作计划中，特别提到了合作新建或升级一批工业园区。此后，刚果（布）黑角经济特区、吉布提国际自贸区、肯尼亚埃尔多雷经济特区、中车南非高科技工业园区、中地海外塞内加尔综合工业园区等一批较大规模的园区启动规划和建设。

目前，中国的对非园区投资已经初具规模。根据非官方统计，中国在非洲规划或建设的园区项目约有100个，遍布几乎所有与中国建交的非洲国家1。而按照商务部的境外经贸合作区口径，中国在非洲16个国家设立了25个经贸合作区。这25个园区总计吸引入驻企业400多家，累计项目投资金额超过60亿美元，企业产值累计约189亿美元，上缴东道国税收约9亿美元，雇佣当地员工4万余名，为促进非洲国家经济发展和中非产能合作发挥了积极的作用。

园区模式面临的问题

中非合作开发园区经济取得不小进步的同时，对非园区投资多年来暴露出问题也需要及时总结并引起双方政府的高度重视。这里即包括园区开发模式因其特有的地域性、长期性、复杂性带来的普遍挑战，也包括在非洲开展园区投资所面临的特殊困境。

园区开发模式的普遍挑战。首先，园区开发模式的普遍规律是投资周期长、短期收益低、盈利见效慢，开发企业如果操作不当容易出现现金流期限错配问题。其次，园区的经营需要综合运用土地开发、基础设施运营、房地产租售、产业投资及政府补贴等多种收入手段，但不少园区目前仍绕过度依赖土地出售和政府补贴等不可持续的收入来源，一旦补贴断供或者土地售罄即陷入困境。第三，境外园区开发涉及政府、企业、社区等众多利益相关方，业务链条长，产业结构复杂，内外部环境特殊，而目前园区普遍存在综合性高素质人才短缺和企业机制无法满足境外园区管理需求的问题。第四，园区经济具有显著的外部性特征，可以有效带动周边区域发展，然而开发企业却无法享受到这部分溢出效益，如果政府不能协调解决其投入和收益不匹配的问题，那么其投资效益和积极性将受到很大影响。

非洲园区发展面临的特有困境。首先，与国内政府在园区开发过程中扮演的角色不同，非洲国家的政府在园区项目中的主导作用偏弱，资源的调动能力、问题的处置能力和对园区的服务意识与园区开发企业的期待有很大落差。其次，非洲国家的投资环境不确定性大，时常发生的政局更迭、政策变化、社会动荡、汇率波动和外汇管制等众多不确定因素给园区开发者和入园企业造成负面影响。第三，受地域限制和金融管制等方面的约束，园区开发企业和入园企业在境外融资手段极为有限，无法满足项目建设的资金需求，园区招商工作较为困难。第四、园区经济的发展往往需要和周边区域的互动及协同，但非洲普遍存在的基础设施匮乏、工业水平差以及合格劳动力缺乏扥问题也极大的制约了园区开发的速度和规模。第五，目前中国企业在非洲开发园区存在一窝蜂的现象，不少企业出于政策套利等目的盲目上马项目，导致园区定位不清晰、发展达不到预期、专业化不足、同质化严重，面临被淘汰出局的命运

加强园区经济模式的政策建议

在当前中非深入开展产能合作的大背景下，园区经济模式通过产业集聚和扩散效应可以有效推动非洲当地的区域经济发展，实现中非互利共赢的长远目标。对此，我们应当深入分析并研究解决该模式在实践中遇到的问题，充分发挥园区经济模式的路径优势。对此的政策措施建议包括：

加强中非园区合作顶层设计，为境外园区发展创造有利外部环境。中国政府需要推动中非双方在政府层面加强顶层设计、政策协调和综合支持，帮助非洲东道国政府充分理解园区经济模式的基本发展规律，推动东道国各级政府完善针对中非经贸合作区的规划和法律制度建设，推动优惠政策的制定和执行，树立东道国政府对企业的服务意识，建立协商合作机制，为境外园区发展创造有利的外部环境。

合理规划园区项目的发展定位和产业布局。中国企业开展境外园区投资时，要充分结合东道国经济社会实际情况，在对资源禀赋及各类要素的比较优势分析、对当地市场和经济走势的中长期研判、对中非双方产业政策导向和法律法规深入理解的基础上合理规划园区的发展定位和产业布局，避免盲目决策带来的风险和短期的政策套利行为。

制造业企业应当依托自身在产业链和价值链内的主业优势，从全球分工角度和产业转移规律的方向去延伸发展境外园区，发挥行业优势和产业内协同效应，从而有效降低试错成本，尽快在东道国形成产能；园区开发类企业应当依托对东道国产业发展前景和自身实力的综合评判，重点发挥区位优势和主导性产业的优势，做好产业引导和服务配套，避免园区建设摊大饼、产业规划大而全。

重点解决园区融资难、招商难、盈利难的问题。针对园区开发企业和入园企业普遍面临的融资难问题，中国政府应组织金融机构加强融资渠道建设和配套措施的完善，避免采取简单的财政补贴刺激企业短期政策套利。在已有的政策性专项贷款和经费支持、银行间合作和货币互换等中非金融合作支持措施上，进一步充实中非发展基金等股权投资基金，健全境外投资的商业性金融支持体系，建立多层次的跨境资本市场融资体系，探索人民币国际结算业务在非洲的落地，加强对在非境外园区的资金支持与保障。

针对园区招商难的问题，除了开发企业开展全方位的招商宣传工作之外，中非双方政府可以加强合作，通过官方平台加强宣传和引导，主动靠前提供政策咨询和政府服务，把帮助园区招商引资作为政府推动产业合作的重点工作来抓，提供行之有效的招商优惠，消除企业后顾之忧。

针对园区盈利难的问题，企业层面重点解决盈利模式单一的问题，除了土地开发及由其拓展的基础设施运营和地产开发业务以外，挖掘多种盈利模式，提供增值服务，培育产业生态系统；政府层面重点引导非洲东道国政府对“筑巢引凤”理念的认知，侧重发挥园区模式对产业的孵化作用，避免采取影响企业投资积极性的短期政府行为。

加强园区企业自身能力建设。境外园区与国内园区相比具有更多的特殊性和复杂性，园区开发企业和入园企业应关注自身能力建设，尽快形成与之相匹配的管理体系、激励机制、人才储备和培养计划，探索境外园区发展的一般性做法，总结成功经验并转化为发展动能，尤其注意针对项目开发周期长、境外环境差异大等特点做好专业人员的管理和绩效体系，并加强园区经营管理人员的本土化培养。

注释：
[1]王洪一：《中非共建产业园的现状、问题和对策》，《非洲发展报告No.19（2016～2017）》[M]，社会科学文献出版社，2017。