非洲创建共同市场面临挑战

非洲大陆自贸区协议》已于2019年5月30日生效。非洲大陆自贸区也将在今年7月正式启动，这将是世界贸易组织成立以来世界上最大的自贸区，也是创建非洲共同市场的关键一步。为何制定《非洲大陆自贸区协议》？该协议有哪些内容？该协议要实现什么目标？该协议如何实施？等等诸如此类的问题可能是许多人都关注的。

制定背景

非洲国家自独立以来就积极谋求实现经济、社会、文化等领域的合作和一体化。非洲统一组织在1980年的特别首脑峰会上通过了《拉各斯行动计划》，在推动非洲经济一体化方面迈出了重要一步。而非洲国家首脑会议在1991年6月签署并在1994年5月生效的《建立非洲经济共同体条约》（《阿布贾条约》）则为《拉各斯行动计划》的落实规定了具体的路径。根据该条约，成员国将在条约生效后的34年内分六个阶段逐步设立非洲共同市场: 第一阶段是强化并增设非洲地区性经济共同体( 1999 年完成)；第二阶段是加强非洲各地区性经济共同体的联合与协调( 2007 年完成)；第三阶段是在每个区域性经济共同体内建立自由贸易区和关税同盟( 2017 年完成)；第四阶段是建立一个全非洲范围内的自由贸易区关税同盟( 2019 年完成)；在第五和第六阶段，成立并强化非洲共同市场( 2023 年完成) ，并最终实现人员和生产要素的自由流动、创建单一的非洲国内市场、泛非经济货币联盟、非洲中央银行、非洲货币和泛非议会，完成建立非洲经济共同体这一伟大目标( 2028 年完成) 。

为逐步实现这一伟大目标，发挥非洲现有的地区性经济共同体在推动非洲一体化方面的作用，《阿布贾条约》通过议定书正式认可西非国家经济共同体、东非共同体、南部非洲发展共同体、东南非共同市场、非洲政府间发展组织、中非国家经济共同体、阿拉伯马格里布联盟、萨赫勒-撒哈拉国家共同体等八个地区性组织作为未来成立非洲经济共同体的支柱。这些地区性经济共同体为实现本地区经济一体化都采取了相应的措施。由于各个地区经济发展水平程度不一，经济一体化进程也参差不齐，关税减让水平、贸易投资便利化程度互有差异。此外，由于成员国身份重叠，也容易产生不同地区性法律制度在适用上的冲突。这些问题的存在既影响了非洲内部贸易的发展，也拖延了非洲一体化进程。据统计，非洲地区间的平均贸易水平约为18%，而非洲国家与非洲大陆以外其他地区的平均贸易水平约为82%。为解决这些问题，第18届非盟首脑会议通过决议，计划在2018年成立非洲大陆自贸区。

2018年3月21日，在基加利召开的非盟特别首脑峰会上，44个非洲国家领导人签署了《非洲大陆自贸区协议》（截至目前，非盟55个成员国中，仅有尼日利亚、贝宁和厄立特里亚没有签署该协议）。2019年4月29日，非盟委员会主席收到《非洲大陆自贸区协议》的第22份批准文件。根据该协议第23条，该协议会在2019年5月30日生效。7月7日召开非盟特别首脑峰会将正式实施这一协议。届时，非洲大陆自贸区将成为世界上最大的自贸区，拥有12亿人口，近3万亿美元的国内生产总值。根据联合国非洲经济委员会的估计，通过消除关税，非洲大陆自贸区会使非洲地区间贸易在2022年增加52%。

范围

《非洲大陆自贸区协议》是一个框架协议，内容涵盖货物贸易、服务贸易、投资、知识产权、竞争政策和争端解决。每一领域内容都由相应的议定书调整，而每一议定书又含有不同的附件或附录，它们都成为自贸区框架协议的组成部分。《非洲大陆自贸区协议》实施分为两个阶段：第一阶段仅就货物贸易和服务贸易作出安排，第二阶段将开展有关投资、竞争和知识产权议定书的谈判。

目前，第一阶段的安排基本完成。已批准的《非洲大陆自贸区协议》中就包含有《货物贸易议定书》《服务贸易议定书》和《争端解决程序和规则议定书》。在货物和服务贸易方面，非盟大会通过决议批准在5年内（最不发达国家是10年）逐步实现90%的税号的商品实现零关税，将交通、通讯、金融、旅游和商业服务作为服务业第一阶段自由化的优先考虑行业。2019年2月10-11日召开的非盟大会第32届常会决定,成员国可根据食品安全、国家安全、财政收入、民生和工业化等标准确定敏感产品和排除清单。各成员国所确定的敏感产品的数量比例不得超过全部税号商品的7%，排除贸易自由化的商品的清单的数量不得超过全部税号商品的3%，且排除商品的价值不得超过来自其他成员国的进口商品总价值的10%。同时，非盟大会还同意对敏感产品适用5年的过渡期，在过渡期内成员国对敏感产品仍可保留相关关税，但对于成员国中的发展中国家和最不发达国家应分别在10年、13年内逐步取消此类产品的关税。此次非盟大会还要求非盟贸易部长委员会在2019年7月份召开的第12届非盟大会特别会议上以及在2020年2月份召开的第33届非盟大会常会上分别提交关税减让表和服务贸易特别承诺表，同时尽快完成第二阶段有关投资、竞争政策和知识产权议定书的谈判工作，并在2021年1月召开的非盟会议上提交相应的法律文件，以供大会批准。

目标及实施机构

非洲大陆自贸区希望实现以下总体目标，即为货物和服务创建单一市场，深化非洲大陆经济一体化，实现非洲《2063年议程》所提出的“建立一个更为紧密、繁荣与和平的非洲”这一愿景；通过后续多轮谈判，为货物和服务营造一个自由化市场；促进成员国和各个地区性共同体内资本和自然人的流动，推动投资；为日后非洲大陆关税同盟的建立奠定基础；推动并实现成员国可持续和包容性的社会经济发展、性别平等和结构转型；通过多样化、地区性价值链的完善、农业发展和食品安全推动工业发展；以及解决成员国身份重叠的挑战并加速地区和大陆一体化进程。为实现总体目标，《非洲大陆自贸区协议》第4条还为成员国制定了具体目标，即逐步消除货物贸易中的关税和非关税壁垒；逐步实现服务贸易自由化；在投资、知识产权和竞争政策方面加强合作；在所有贸易相关领域开展合作；创建争端解决机制；创建并维持实施并管理非洲大陆自贸区的制度框架。

为此，《非洲大陆自贸区协议》规定，非洲大陆自贸区的实施、管理、监管、评估等制度框架由下列部门组成：非盟首脑大会、非盟贸易部长委员会、高级贸易官员专门委员会和秘书处。其中，非盟首脑大会是最高决策机构，为非洲大陆自贸区提供战略性指导，只有非盟首脑大会有权根据部长委员会的建议通过有关《非洲大陆自贸区协议》的相关解释。贸易部长委员会由成员国负责贸易的部长组成，它有权根据《非洲大陆自贸区协议》作出相关决定，确保协议的有效实施和执行。

面临挑战和问题

推动非洲地区一体化，创建非洲共同市场，实现非洲联合自强和经济复兴是非洲几代人的梦想。《非洲大陆自贸区协议》的生效为梦想的实现提供了坚实保障。在协议的谈判和签署过程中，非洲国家表现出了高度热情和坚定决心。正如伊索福总统在其报告中所说的，非盟法律文件的批准平均需要5年的时间，而《非洲大陆自贸区协议》一年内就得到批准，显示了非洲国家推进这一进程的决心。

但是，一旦真正进入实施阶段，非洲大陆自贸区仍会面临许多挑战和问题，首先，作为非洲最大经济体和人口最多的国家，尼日利亚对于是否加入非洲大陆自贸区还持观望态度。如果尼日利亚不加入该自贸区，显然会影响该自贸区的实施效果。尼日利亚国内对加入该自贸区有不同态度。非盟在其2019年2月的大会决议中督促没有签署《非洲大陆自贸区协议》的国家进口签署该协议。所以，不排除尼日利亚签署该协议的可能性；其次，非洲大陆自贸区的相关机构如秘书处、争端解决机构等还未设立，一些制度尚待谈判完成，如关税减让表、服务贸易特别承诺表、原产地规则等，第二阶段有关投资、竞争政策和知识产权的议定书尚未制定，这会影响非洲大陆自贸区将来一段时间的正常运转；再者，非洲国家之间存在的非正式贸易特别是在边境地区存在的此类贸易，会在一定程度上影响非洲大陆自贸区制度下的正式贸易的开展；第四，虽然非洲大陆自贸区旨在实现地区内贸易自由化，但非洲内部落后的基础设施，特别是道路、海关、通关程序等方面的陈旧状况，也会在一定程度上影响自由贸易的实现；最后，一些非洲国家可能会认为取消关税会影响国内收入，从而会消极执行大陆自贸区的各项政策，这也会影响非洲大陆自贸区的实施效果。此外，非洲地区存在的不同地区性组织的经贸制度的冲突也会影响非洲大陆自贸区的发展。