让PPP核心机制更专业

PPP领域问题成因初探

我国基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作(PPP)已经历一波曲折过程，由快速发展到规范整顿，再到规范后的稳步推进。回顾这个过程中，我们看到在PPP项目筛选、项目规模确定、项目回报和补贴机制、风险处理、绩效考核、项目招标、融资等方面出现不少问题。仔细分析这些问题产生的深层次原因，大致来源于两个主要方面：一方面，是PPP合作中政企博弈单向诉求突出所导致的项目操作变形。从政府方面来看，主要包括源于基础设施发展冲动下的项目前期工作不足、强烈引资诉求下物有所值和财政承受能力论证虚化、地方平台参与PPP多重角色和诉求交织导致的管理紊乱、项目快速推进中的非充分性竞争、过于越位的绩效考核安排等等；从社会资本及融资机构看，主要包括源于专业利益诉求(如工程型资本追求施工利润)导致的“重建设、轻营运”现象、追求项目投入稳定回收和“可融资性”诉求下的“建设可用性”回报安排、资金刚兑诉求下的固定回报或变相兜底安排、由于资金不足或追求过度杠杆效益导致的非规范性融资等等。此类问题历经国家部委层面一系列规范治理措施而得以逐步遏制。

另一方面，则是合作各方对PPP项目本质特点和规律认识不足，专业共识不到位，导致在PPP技术操作层面出现相应质量问题或缺陷。在特定领域或特定项目中缺乏正确理念引领和专业技术支撑，加之PPP项目中各方利益错综复杂，专业精神时也有发生妥协退让的情形，本应由专业角度研究解决的问题转而交由政企博弈解决，导致相关项目在政策把握上失误、方法应用上失准、机制设计上失当，以及在利益安排上失衡，留下不少值得进一步探讨和优化完善的空间。

我国PPP已迈入追求持续健康和高质量发展的新阶段，相关经验和教训也得到各方不断总结和借鉴。围绕PPP项目核心机制和运作过程中所出现的主要专业技术问题，提出如下建议。

优化项目回报机制

从政府方而言，PPP项目不是商业性或资源性开发项目，政府使用财政资金推动PPP项目并非为从项目中获取财务收益，而是为社会公众提供满足要求的公共服务，并对此负有终极责任。从投资方而言，参与PPP项目是一项完全商业化的投资行为，目标是通过投资PPP获取相应的投资回报，是否参与投资遵循投资项目决策的通常原则和一般规律。尽管绝大多数PPP项目公司由政府方出资代表和社会资本共同组建，但其身后政府和社会资本的目标诉求存在明显差异。鉴于PPP项目的这一特殊性，政府方面为实现项目目标，对PPP项目提供必要的支持(如提供运营补贴等)和构建足够的项目投资吸引力理所应当；而社会资本则需要以实现项目目标为前提条件获得相应回报，不能寄望获取脱离项目服务目标的固定回报，更不可能寄望在PPP项目上实现过度赢利甚或暴利。这是设计PPP项目回报机制时需把握的基本认识。

为此需要方案策划制定者深入研究项目服务目标和技术经济特征，紧扣项目目标准确识别和提炼项目的“回报锚点”，以实现项目回报机制与服务目标紧密挂钩。实操中不少项目以项目公司或社会资本的资金投入作为“回报锚点”，而将项目服务目标、产出达成情况“降级”交由绩效考核处理，这与PPP项目本质特征和内在要求形成偏离。有投入就要有回报，这是基本商业原则，但在PPP项目上则不能忽视获得投资回报的前提和实现载体，那就是需要提供符合要求的公共服务和产品。可以进一步认为，凡是仅仅或主要以“资金投入”及资金成本利率作为“回报锚点”的PPP项目，都难以消除固定回报的特征。

关于“回报锚点”的另一个思考和建议是，为科学合理研究PPP回报机制，需在政企合作的框架下重新审视相关项目的技术经济特点，优选可以全面或集中体现项目服务目标本质、兼顾政企和公共利益诉求、易于取得共识和便于考核实施的技术经济指标作为设计回报机制的基础，这需要对每一类项目进行梳理，结合项目技术经济特点和PPP合作特点，研究提炼相关指标内涵，评估测试其风险特征和应用方法。一个典型案例就是城市轨道交通“车公里补贴模式”的研发应用，城市轨道交通是为“载客”而修建，买票上车的直观经验自然而然令各方十分关注项目可以“载多少个人”，在此理念下产生了“客流补贴模式”；而在PPP合作中政府方其实应更多关注PPP公司能为城市“跑多少趟车”；间隔多少分钟能来一趟车，这也是公众的重要关注所在。在此理念下轨道交通“车公里补贴模式”应运而生，受到各方欢迎。该案例的思考方法对其它行业项目具有相应的借鉴意义,这里面涉及到对项目目标的认识定位和PPP交易实质的深入提炼。

重视项目风险研究和处理

政府和社会资本在PPP项目上的合作具有长期性特点。在合作期内PPP项目将应对各种不确定性因素冲击，PPP项目合同约定的各种机制得以考验。PPP合同中约定的风险处理机制和项目收入回报模式将共同对项目公司最终可实现回报情况产生重大影响，在PPP项目前期运作阶段全面识别各种风险因素和制定相应风险处理方法十分必要。

实务工作中有观点认为PPP项目合作期长、期间情况复杂，甚至有认为前期风险研究纯属“纸上谈兵”，而寄望于通过在履约过程中的“再谈判”来处理相关风险，对风险研究未能给予足够重视。任何决策者或专业人员都不可能预计项目未来可能出现的各种状况，PPP合同也不可能穷尽约定各种风险局面，“再谈判”是保障项目在面临相关风险冲击时可继续维持合作关系的重要措施，可谓“兜底机制”。但这并不能成为弱化项目风险研究的理由，在决策阶段即尽量全面识别和预判风险、尽力研究提出科学合理的处理方案，将有助于各方对项目形成长期稳定的预期，增强投资合作信心和合同执行信心，这也将极大缓解“再谈判”压力，减少PPP合同执行期间各方谈判成本。如果一个项目频繁启用“再谈判”，则只能说明该项目前期风险研究不足，合同约定漏洞缺陷较多，这是各方都不愿意看到的局面。

PPP项目风险识别具有强烈的主体性色彩，面对相同的不确定性事项，政、企双方以及咨询者、金融机构等参与方认识往往有差异，甚至落差明显，因此在全面梳理识别项目风险的同时，协调各方对相关风险形成共识是PPP项目制定风险处理方案的基础工作。一个观点是，在风险识别阶段需对源于政府方履行相关职责而对项目形成的不确定性事项进行深入分析，合理定位此类不确定性产生的原因和性质，相应研究处理措施。以污水处理PPP项目中的“保底水量”机制为例， “保底水量”机制在业界广为流行应用，但在规范整顿过程中却出现了是否为“固定回报”的质疑和争论。PPP公司按政府批复的容量规模建设污水处理厂（建设必要性论证是大前提），客观存在因容量需适度超前建设必然产生的投资和成本增加，在回报锚点”仅仅锚定于所处理污水水量指标的情形下，对于投资者而言这是实实在在的风险，按“或取或付”思路设置“保底水量”符合商业惯例。但从另一个角度看，容量适度超前建设体现的是政府方在保障区域环境安全方面的责任，除满足近期需求外，更需依托项目容量能力应对未来水量变化冲击。水量不足风险中包含了政府为公共利益履责的相关诉求。基于此认识，可深度分析挖掘污水厂在应对区域环境变化、保障环境安全方面的服务功能价值，通过回报模式优化兑现应有价值对价，而不是将此部分价值纳入到水量风险中再通过艰难的政企谈判来兑现。

机制设计需突出专业共识

回报模式和风险处理机制是PPP项目的核心灵魂所在，是制定其它各种机制的基础。业界在实操中就两大机制已积累丰富经验和形成丰硕成果，在相关项目工作和项目机制中，我们可以感受到令人敬佩的专业努力，体会到睿智严谨的商业精神。在倡导PPP高质量发展的新阶段，需要不断总结经验教训，进一步重视项目专业技术研究，充分把握项目本质特征和规律，有效推动各方专业共识；在共识基础上有机整合各方诉求，减少政企合作中的商业博弈，构建科学合理、公正公平的PPP项目机制。

为此建议政府方及专业服务机构需不断深化PPP运作过程中专业技术研究工作，尤其政府方顾问机构在项目中应积极主动发挥专业枢纽作用，承担起沟通各方、推动共识的责任。社会资本方则需充分理解PPP项目专业特点和公共利益诉求，合理运用商业原则，在专业共识基础上建立PPP合作关系。