环卫项目市场化岳西样本

安徽省安庆市岳西县城乡环卫一体化PPP项目于2017年4月由政府发起，投资金额8139万元，合作期限10年，项目类型为存量+新建，项目运作模式为TOT+BOT。项目服务区域范围包括县城建成区和其管辖范围内的全部24个乡镇；建设内容包括转运站升级改造和车辆设备、工器具、垃圾桶的购置；服务内容包括了从清扫保洁、垃圾收运到终端处置全产业链、全过程的垃圾处理服务。

此项目2017年6月初通过审核，进入财政部政府和社会资本合作信息系统PPP项目管理库，6月8日在安徽省政府采购网发布竞争性磋商公告，并于6月23日结束社会资本采购工作，确定玉禾田环境发展集团股份有限公司为本项目成交供应商。项目入选财政部第四批示范项目，目前已由社会资本接管运营两年有余。项目的实施盘活了存量资产（存量环卫设施）3000多万元，解决了1200人的贫困人口就业，为岳西县全力推进脱贫攻坚，精准扶贫工作，在全省率先脱贫做出了贡献。同时，实现了县域范围环卫服务全覆盖，服务资源全县统筹，服务质量统一考核，有效的提高了环卫服务质量和服务效率。

项目合作模式

以大力发展绿色经济为背景，国家对环境卫生发展高度重视，政府管理理念不断深化，环卫市场化进程如沐春风、步入快速发展期，不同形式的商业模式活跃在环卫市场中，但政府购买服务和PPP模式仍是环卫产业的两大主流模式。政府购买服务与PPP模式对比，主要区别在于实施程序不同、预算安排与债务承担以及预算约束不同。政府采购服务模式由于程序简单、不受当地财政年度一般公共预算支出10%的约束，而广受青睐。但《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）出台后，明确规定“不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目”，因此类似岳西城乡环卫一化项目含有工程建设，不能再采用政府采购服务模式，建议采用PPP模式实施。

合作年限

市场上常见的环卫PPP项目合作年限有10年、16年或20年不同合作期限。根据财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号）第二条第六款的规定，“政府和社会资本合作期限原则上不低于10年”。环卫项目是“强运营”项目，主要成本消耗在车辆设备上，所以环卫PPP项目的合作年限一般参考服务车辆的经济使用年限（一般8-10年）的整数倍确定。

对于政府采购服务项目，财政部2014年4月14日印发的《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》（财库[2014]37号）提到：“采购需求具有相对固定性、延续性且价格变化幅度小的服务项目，在年度预算能保障的前提下，采购人可以签订不超过三年履行期限的政府采购合同”。一些地方的政府采购管理办法也明确规定不得签署超过三年期限的政府采购合同。环卫项目采用政府采购服务模式的，在实际操作中常见采用3+3+2（8年）模式，即采购完成后先签3年服务合同，经绩效考核达到合同约定的标准再续签3年，最多可续签两次。考虑环卫车辆的经济使用寿命（8年），所以常见政府采购采用3+3+2模式的合作年限。其目的也是形成长期合作关系，吸引社会资本投入新设备、新技术，提高服务标准和服务质量。但此模式下因物价因素的调价一般难以实现，建议初始价格确定时适当考虑物价因素。

合作范围

岳西县城乡环卫一体化实际上强调的是一种全域规划整治、全产业链服务、资源整合、协同作业的服务理念。与市场上普遍存在的环卫服务区域分割、单项服务分包现象形成了鲜明的对比。比如北方某城市，将主城区的环卫服务区域分割成近20个标段，最终有十多家环卫企业中标进驻提供服务。这种市场区域分割，一方面容易造成不同企业间的工作界面划分不清，形成卫生死角，另一方面也可能造成一个企业同时负责不同区域的服务，因间隔较远不能协同作业，不能充分利用资源而造成规模效益消失、运营成本增加。因此合理分标确定区域合作范围非常的关键。如南方某地级市的环卫一体化服务项目分标时，以穿城的河流为界，将整个服务区域分为两个标段，即保证了项目的规模效益，又在中标的两个企业之间形成了互相比较竞争的态势，取得了较好的效果。同时，岳西项目采用清扫保洁及垃圾“收运处”一体，由一家企业全产业链闭合服务，为后期垃圾分类及分类运输、处置和垃圾的资源化利用等，提供了有利条件。

质量标准

岳西县城乡环卫一体化PPP项目按照5大类15小类的服务内容，分别针对性的制定了约50项考核指标，以进一步明确不同环卫服务的质量标准。如农村道路保洁以人工捡拾为主，服务质量标准低，城市道路的繁华、重点地段，甚至以“克”论净（即以每平方米路面上的尘土克数衡量服务质量），以期满足城市文明卫生需求，与农村的卫生质量标准明显存在差异。根据道路等级、所处地段、人口密集程度、城乡生活习惯特点、财政承受能力等因素，因地制宜确定服务质量标准，不搞“一刀切”，不过度提高服务标准，增加财政负担。

计量、付费机制

长期以来，由于生活垃圾收费机制不完善，垃圾生产者付费原则未落实，环卫服务绝大部分是政府付费。国家发展改革委《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》（发改价格规[2018]943号）提出，2020年底前,全国城市、镇全面建立覆盖成本并合理盈利的固体废物处理收费机制，并加快建立有利于促进垃圾分类和减量化、资源化、无害化处理的激励约束机制。岳西县早在以上发改委943号文件发布前，已经做好了居民垃圾收费与水费或电费一起征收的预案，以提高生活垃圾收费的收缴率、降低收费成本，保证环卫服务的正常付费。

岳西县城乡环卫一体化服务包括了从清扫保洁到垃圾的收、运、处全产业链服务，其中5大项15小项服务的特点不同，计量方式也不同，有按面积计量、有按重量计量、也有按距离或人口、户数等计量的，应统筹规划，与服务项目特征相适应同时便于计量和操作。因为是全产业链服务，项目并未设计最低需求量保障机制。但从社会资本角度，其有利润最大化的需求，按吨计量有促进其通过各种手段增加垃圾量的动因，因此还是需要进一步加强监管手段，或研究新的收费激励机制，防止各种作弊乱象发生。

考核监管

环卫服务项目为“轻资产、强运营”项目，其付费能够完全与运营绩效考核挂钩。以岳西项目为例，政府专门制定了包括50多项考核指标的《环卫作业考核办法》，采用了“日检查考核、月汇总计分、年终结算付费”的考核付费机制 ，完全能够实现按效付费。但考核指标毕竟含有一定的主观因素，具体政府方的考核力度恐怕还是需要在实践中磨合。
岳西城乡环卫一体化项目无论是从操作程序的规范性，还是从核心机制设置的科学性上，都经过了细致的分析研究，略作总结以兹参考探讨。

编辑 | 张   梅

设计 | 孙子悦