进一步推进核电投资主体多元化的措施与建议

核电作为清洁、稳定、高效的基荷能源，在保障国家能源安全、推动绿色低碳转型及满足AI算力电力需求中具有不可替代的战略价值。“十五五”规划纲要单列沿海核电重大工程，要求完善民营企业参与重大项目建设长效机制，鼓励支持民营企业参与核电领域项目建设，推动具备条件的项目进一步提高民营企业持股比例。长期以来，因核安全、战略资源管控等特殊要求，核电开发和运营长期由中国核工业集团、中国广核集团、国家电力投资集团、中国华能集团四家核电央企主导，有效保障了三十余年核电安全稳定运行。随着产业规模持续扩张、自主技术全面成熟、产业链国产化实现突破，央企单一投资模式资金压力大等问题逐步显现。需要进一步探索通过优化投资结构、放开外围环节、提升社会资本参与度，推动我国核电从规模大国向产业强国稳步迈进。

民间资本进入核电领域取得历史性突破

（一）产业规模全球领先，发展格局逐步完善
我国核电产业从起步、追赶到超越，走出了一条极具中国特色的发展道路。自2021年下半年国家层面定调“积极安全有序发展核电”以来，核准节奏又开始显著加快，2021～2025年核准机组数量分别为5台、10台、10台、11台、10台，常态化审批格局基本确立。2026年4月，我国大陆在运、在建、核准待建核电机组合计112座，总装机容量约1.25亿千瓦，稳居全球核电规模第一。核电运营牌照目前由中核集团、中广核集团、国家电投、华能集团四家央企持有，其中前两家持有超过90%的在运机组容量。区域分布上，目前我国在运及在建核电站全部位于沿海省份。不过，四家央企集团呈现差异化布局，其中，中核集团主要布局浙江、江苏、福建、海南；中广核集团深耕广东、福建、广西、辽宁、山东；国家电投以引进消化AP1000技术形成“国和一号”自主品牌；华能集团依托石岛湾高温气冷堆示范工程切入市场。

（二）政策持续松绑，多元投资机制逐步落地
长期以来，核电项目投资主体集中在央企，通过合资项目公司模式运作，项目资本金约20%自筹，80%左右来自银行贷款。近年来政策逐步松绑，为多元资本参与核电投资搭建制度框架。2023年7月，《中共中央 国务院关于促进民营经济发展壮大的意见》率先明确，支持民营企业参与全面加强基础设施建设，引导民营资本参与重大工程和补短板领域建设，保障各类市场主体权利平等、机会平等、规则平等，为民间资本进入核电领域树立顶层政策导向。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确提出“推进基础设施竞争性领域向经营主体公平开放，完善民营企业参与国家重大项目建设长效机制”，进一步拓宽民营资本参与重大基础设施的改革路径。2024年新核准的5个核电项目首次拿出10%股份吸引民间资本，吉利、阿里等民营企业入股，浙江民营企业参与积极性最高。2025年9月，《中华人民共和国原子能法》审议通过，首次从法律层面确立“积极安全有序发展核电”原则；同年，《中华人民共和国民营经济促进法》正式实施，以立法形式明确支持民营经济组织参与国家重大战略、重大工程与现代化基础设施投资建设，为民资参与核电投资构筑双重法治保障。2026年，“十五五”规划纲要进一步明确“完善民营企业参与重大项目建设长效机制，鼓励支持民营企业参与铁路、核电、水电、供水等领域项目建设，推动具备条件的项目进一步提高民营企业持股比例。”国家能源局随后细化配套政策，浙江省率先落地地方实施细则，全国首个民资参股核电项目实现并网，标志着核电多元投资从政策设计走向实质落地。据国家能源局披露，当前民营企业已参与12个核电项目，持股比例最高达20%。但总体而言，核电投资开放仍处于起步阶段。

（三）技术体系梯次完善，综合应用场景持续拓展
我国已构建起“三代堆规模化建设、四代堆示范运行、小型堆加速商用”的梯次技术体系。以“华龙一号”和“国和一号”为代表的自主三代核电技术成为主力堆型，其中“华龙一号”机型占比超过70%，“国和一号”占比约20%。核电站设备国产化率已由大亚湾核电时期的不足1%提升至“华龙一号”的90%以上。华能石岛湾高温气冷堆核电站示范工程是全球首座投入商业运营的第四代核电站，标志着我国在四代堆领域达到世界领先水平。高温气冷堆的固有安全性及其高温特性，为核能制氢、工业供汽等综合利用场景提供了技术基础。除发电外，小型堆未来可适用城市供暖、海水淡化、工业供汽等核能综合利用多种场景，核能正从单一发电向综合能源服务拓展。例如，山东海阳核电站“暖核一号”创造了全国首个“零碳”供暖城市；田湾核电基地“和气一号”成为我国首个工业用途核能供汽项目，每年可为连云港石化基地供汽480万吨，等效减排二氧化碳107万吨。这些实践为核电投资打开了更广阔的价值空间。

进一步拓展民间资本进入核电领域仍面临较大的挑战  

（一）投资体量超大，资本密集度位居能源行业首位，更需多元化投资
核电是典型的重资产、高投入产业，单项目投资规模远超传统能源项目，资金密集属性极强。从单体机组来看，一台百万千瓦级三代核电机组包括前期论证、设备采购、工程建设、安装调试等，总投资约200亿元。从整体基地来看，国内主流核电基地普遍规划4～6台机组，单个完整基地的总投资可达800亿～1200亿元。项目建设全过程需要持续、稳定、大额的资金投入，建设期无法产生经营性现金流，且建设期利息、设备预付款、安全备用资金占用规模庞大。这种千亿级的资金体量，单靠单一企业、单一资本类型难以持续承压，仅依靠央企自有资金投入可能会制约产业扩容速度，客观上需要地方国资、民营资本、社会资本共同参与分摊投资压力，这也是核电推进多元投资的主要经济基础。

（二）建设周期漫长，属于典型超长周期战略投资，民间资本要有耐心
核电项目从前期选址、审批论证、安全评审、开工建设到投产运营，全流程周期远超常规能源项目。其中，项目前期合规论证、选址勘探、安全评估周期可达2～3年，主体工程建设周期稳定在5～8年，单项目从立项到正式商运整体周期接近10年。项目投产后，投资回收同样具备长周期特征，常规三代核电项目静态投资回收期为15～20年，而机组实际合法运营寿命可达60～80年。这种独特的产业属性，决定了核电投资区别于短期套利、快速回本的市场化投资模式，无法适配短期逐利、快进快出的资本运作思维，仅适配国家战略资本、央企长期资本、地方国资及稳健型社会资本。对于入局核电领域的民间资本而言，必须彻底转变短期投资思维，摒弃急功近利的盈利诉求，树立长期投资、长期布局、长期受益的战略思维，保持充足的投资耐心。同时，也要求民间资本紧跟国家顶层规划和产业布局节奏，立足产业长期发展价值参与项目建设，杜绝短期市场化逐利行为带来的投资偏差与产业干扰，适配核电产业超长周期的发展规律。

（三）安全敏感性极强，核心环节具备强管制属性，需要准确界定开放具体边界
核电区别于其他能源产业的核心特征，是兼具核安全、公共安全、国家战略安全多重属性。因此，核电投资建设全程是受到严格管控的，需要进一步明确开放边界、准入规则。可以将核电产业链分为核心涉密管控环节与市场化外围配套环节。其中，核岛设计、核燃料采购与循环、核废料处理、核心安全系统运维、机组整体调度管控等领域，直接关系公共安全与核不扩散战略底线，具备极强的专营性、管制性、保密性，必须由国家授权央企独家掌控，不具备市场化放开条件。而常规岛配套、土建施工、设备维保、园区服务、综合能源供给等外围配套环节，无核安全风险、技术公开、市场化程度高，具备多元主体参与的基础。

（四）收益稳但价值未完全市场化，长期配置属性突出
核电项目投运后具备极强的经营稳定性，是优质的长周期资产。相较于风电、光伏间歇性发电、依赖自然条件的短板，核电年利用小时数可达7600小时以上，供电稳定性、可靠性、连续性稳居各类电源首位，投运后现金流平稳、波动小、抗周期能力强，具备极佳的长期配置价值。同时，核电属于零碳清洁能源，全程无化石能源消耗、无碳排放，绿色生态价值高。但现阶段市场机制尚未完全匹配核电价值，核电暂未纳入全国绿证交易体系，零碳绿色价值无法通过市场化方式兑现，仅依靠基础电费获取收益，项目收益率没有充分体现核电市场价值、盈利模型相对单一。这种“稳收益、低溢价、长周期”的收益特征，须依托国家政策引导，通过制度改革释放价值红利，吸引多元资本长期参与。

（五）产业链条层级分明，市场化差异化空间显著
从核电产业链来看，上游核燃料、核心设备、核安全技术等领域，技术壁垒高、资质门槛严、战略属性强，属于国家管控、央企专营领域；中游工程建设、设备配套、检修运维等领域，技术成熟、标准公开，可适度放开竞争；下游园区运营、后勤服务、绿电销售、综合能源服务等外围领域，市场化属性强，无特殊准入壁垒。产业链的层级差异，为多元主体差异化投资参与提供了产业基础，同时业决定了核电投资不能一刀切准入、也不能一刀切管控，需要根据环节属性分类施策，在保障核心安全的前提下，最大化释放市场化空间，让地方国企、民营企业匹配对应投资环节，提升产业整体运行效率。

进一步优化核电投资主体多元化格局的思路与建议

（一）深化产业链分层放权，推动外围服务加快市场化
按照“核心严控、中端开放、外围放开”的思路，细化产业链各环节业务准入规则与运营模式，实现精准管控、有序放权。一是核心环节严守安全红线。核岛核心技术研发、核燃料生产与后处理、机组核心安全运维等涉安全、涉战略环节，坚持央企主导运营，落实国有控股要求，多元资本仅为参股，不介入核心安全管控业务。二是中端配套环节开放市场化竞争。常规岛设备制造、工程土建安装、通用设备检修、电力送出配套等技术成熟、标准公开的中游领域，向地方国企、优质民营企业开放，通过充分竞争降低工程造价、提升建设运营效率。三是外围服务环节全面市场化运作。厂区后勤保障、园区智慧运营、综合能源服务、运维辅助、低碳电力市场化交易等无核安全风险领域，放开经营模式限制，民营企业可通过直接入股、组建合资平台、设立专业化运营公司等多种方式独立或联合开展业务，充分激发市场活力，健全核电配套产业生态。

（二）明晰各类主体定位，构建分层协同参与格局
坚持分类定位、各司其职，在绝对保障核安全与战略安全前提下释放市场化活力。一是央企牢牢把控核心领域控股权。中核、中广核、国家电投、华能四大持牌央企在核岛相关核心业务板块保持控股地位，统筹负责核岛设计建造、核燃料循环、核心安全运维、项目整体决策、技术路线审定等关键事项。允许地方国企、民营企业参与核心项目投资，但不取得控股权，守住产业安全底线，为多元资本参与筑牢安全根基。二是发挥地方国企属地协同优势。依托地方国企资源协调、基础设施配套、区域能源统筹能力，支持地方国企参与不同层级核电项目股权投资，深度参与项目落地保障、属地配套建设、区域能源融合发展，打通项目落地堵点，调动地方支持核电建设积极性，共享产业发展红利。三是引导民营企业差异化参与投资。鼓励民营企业稳步提升参股比例，在小型堆示范、核能综合利用等新业态项目中优化参与机制；引导民企布局外围增量领域，依托灵活高效机制优势，提升产业精细化运营水平。

（三）梯度优化股比结构，有序扩大多元资本参与规模
循序渐进提升非央企主体投资占比，杜绝无序放开、风险失控。短期严格落实现有政策标准，全面落地民间资本参股核电项目不低于10%的要求，做实参股股东知情权、收益分配权、重大事项参与权，杜绝形式化参股，保障社会资本合法权益，稳定市场参与预期。中期实行分类差异化放开，针对成熟三代堆主力核电项目，保持央企绝对控股地位，逐步将地方国企、民营企业合计参股比例提升至15%—20%；针对小型模块化反应堆、核能综合利用、核电配套产业园等新兴示范项目，进一步放宽股比限制，打造多元投资改革试验田，探索市场化运作新模式。长期固化标准化股比格局，形成“央企绝对控股、地方国企重点参股、民企增量补充”的稳定投资结构，实现国家安全管控与产业市场活力的有机统一。

（四）创新多元融资工具，畅通社会资本投融资渠道
针对核电投资体量大、周期长、对长期资本依赖度高的特点，创新市场化金融工具，拓宽多元资本参与通道，降低参与门槛、分散投资压力。一方面，推进核电资产纳入基础设施REITs试点，依托核电资产现金流稳定、运营周期长、风险可控的优质属性，通过资产证券化盘活存量资产，为社会资本提供便捷的进出通道，形成“存量盘活—资金回流—增量投资”的良性循环。另一方面，推广核电项目收益专项债券，借鉴基建、能源领域成熟经验，以项目长期电费收益、绿色能源收益作为偿债支撑，有效降低项目综合融资成本，减轻参股企业资金压力。

（五）完善价值兑现机制，增强多元资本参与动力
针对核电绿色价值市场化兑现不足、盈利模式单一的问题，健全市场化收益保障机制，让各类资本“投得安心、赚得稳定、长期可期”，持续提升多元主体参与积极性。一是加快推进核电绿证交易落地，分批开展核电绿证试点，逐步建立全国统一的核电绿证交易规则与定价机制，打通零碳价值市场化变现通道，提升项目整体收益率与市场竞争力。二是优化核电电力市场交易模式，推动核电纳入绿电绿证体系，探索运用差价合约、大用户定向采购等机制，对冲电力现货市场电价波动、零电价、负电价带来的收益冲击，稳定项目经营性现金流。三是完善配套政策保障，针对地方国企、民营企业参与核电投资，简化合规审批流程、优化项目协调机制、建立合理容错机制，在严守安全底线的前提下降低制度性参与成本。