水利工程PPP模式的新疆样本

入列十三五重点水利工程

水利是新疆可持续发展的命脉，塔里木河是我国最长的内陆河，从最长的源流叶尔羌河算起，全长2486公里，也是新疆各族人民的“母亲河”。塔里木河下游河道曾连续干涸近30年。阿克苏河是塔里木河最大补给来源，占塔里木河总径流量的72%。阿克苏流域是南疆重要的人工绿洲，灌溉面积自上世纪50年代以后不断扩大，灌溉用水和河流生态用水矛盾十分突出，导致塔里木河干流断流，生态系统恶化。

为改善和修复塔里木河流域生态环境，2001年国务院批复《塔里木河流域近期综合治理规划》，提出通过实施源流灌区节水改造、干流河道治理等措施，实现向塔里木河干流（阿拉尔断面）多年平均下泄水量46.5亿m3。截至2013年底，《规划》建设项目已基本完成，但由于灌区超规划扩大灌溉面积，在近年流域来水偏丰的情况下，下泄塔里木河干流生态水量目标仍未实现。阿克苏河干流引水现有灌区496万亩，支流库玛拉克河两岸现有灌区180万亩，主要灌溉设施为拦河闸引水枢纽和平原水库，由于调节能力不足，灌区经常发生春、秋旱，灌溉保证率低。库玛拉克河出山口后，进入山前冲洪积平原。河道游荡摆动频繁，局部冲刷严重。目前流域经济条件较差，所修堤防工程标准较低且不连续，防洪能力较弱，洪水灾情时有发生。

大石峡水利枢纽工程建成后，在保证阿克苏河多年平均下泄塔里木河水量目标的前提下，可有效调蓄径流，缓解灌区农业春、秋灌缺水问题，通过优化调度，可为改善塔河干流生态需水过程创造条件；还可替代下游平原水库，减少蒸发渗漏损失，提高水资源利用效率；通过堤库结合防洪工程体系，可提高下游城镇和乡村的防洪标准；同时，还可利用水能资源发电，各项目效益突出。

该工程是国务院批复的《塔里木河流域近期综合治理规划》中推荐开展前期工作和《南疆水资源利用和水利工程建设规划》提出近期建设的山区控制性工程，已列入《水利改革发展“十三五”规划》和172项节水供水重大水利工程。

项目概况

新疆大石峡水利枢纽工程位于新疆维吾尔自治区阿克苏地区境内阿克苏河一级支流库玛拉克河中下游、温宿县与乌什县交界处的大石峡峡谷河段。坝址位于大石峡峡谷出口处，下游距已建的小石峡坝址约11km，距协和拉水文站约14km，距阿克苏市约100km。

新疆大石峡水利枢纽工程的任务是在保证向塔里木河干流生态供水总量目标的前提下，以灌溉为主、结合防洪、兼顾发电等综合利用，并为进一步改善向塔里木河干流生态供水过程创造条件。工程主要由挡水坝、溢洪道、泄洪排沙洞、放空排沙洞、引水发电系统等组成。挡水坝为混凝土面板砂砾石坝，最大坝高247m，水库总库容11.7亿m3，多年平均灌溉供水量30.35亿m³，电站装机容量750MW，多年平均发电量18.93亿kWh。工程概算总投资89.97亿元，施工总工期约8.5年。

本项目的最大坝高247米，相当于在河底扶摇直上建造起一座80多层高的巨型建筑物，是世界第一高混凝土面板坝，这标志着中国水利建设史上面板坝设计、建设和管理水平站到了250米级的国际领先水平。本项目还具有多项挑战，工程所在地属于地震多发区，地质条件复杂、地震设防烈度高、坝体填筑量大，工程运行库水位消落幅度为国内最大，引入BIM数字化，创新建设管理水平。

创新投融资模式

2015年3月17日，国家发展改革委、财政部、水利部联合发布《关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见》（发改农经[2015]488号），其中明确：除法律、法规、规章特殊规定的情形外，重大水利工程建设运营一律向社会资本开放。自2014年以来，政府和社会资本合作（PPP）模式受到广泛的关注，而《实施意见》是首个由国家部委明确提出的、在重大水利工程方面鼓励和引导社会资本参与工程建设和运营的重要文件。2015年5月19日，国家发展改革委办公厅、财政部办公厅、水利部办公厅联合发布《关于开展社会资本参与重大水利工程建设运营第一批试点工作的通知》（发改办农经[2015]1274），新疆大石峡水利枢纽工程被列入第一批试点项目，成为国家层面联系的社会资本参与重大水利工程建设运营第一批试点12个项目之一，采用了PPP创新投融资模式。

PPP模式使得水利工程项目充分与市场经济接轨，有利于优化投资结构，建立健全水利投入资金多渠道筹措机制；有利于引入市场竞争机制，提高水利管理效率和服务水平；有利于转变政府职能，促进政府与市场有机结合、两手发力；有利于加快完善水安全保障体系，支撑经济社会可持续发展。对于落实《试点工作方案》要求的“要探索形成可复制、可推广的经验”具有重要的意义。

创新交易结构

本项目概算总投资899721万元，其中资本金506094万元，包括中央预算内投资定额补助303650万元，新疆自治区已到位补助资金9500万元，其余资金192944万元由社会筹资本筹集；中央和自治区政府投资补助为无偿投入(入股不分红)，由项目公司包干使用。政府方出资代表占股49%，社会资本方持股51%。

本项目为准公益性项目，收益水平低，为吸引社会资本促进项目落地，探索出了更为优化的交易结构方案，调整项目公司的股权比例，节省了社会资本的资金成本，从而提高了社会资本的投资收益水平，达到了社会资本投资考核收益指标的合理诉求，为项目落地创造了条件。

同时，调整股权结构、制定风险补贴机制和超额收益分配机制，也充分体现了PPP项目“利益共享、风险共担”的精髓和政府与社会资本共担风险的决心，进一步增强了项目的吸引力，有力推进了项目的顺利实施。

典型示范效应

新疆大石峡水利枢纽工程PPP项目是新疆自治区本级第一个水利工程PPP项目，从项目的可研、初设等前期论证阶段，到PPP项目的物有所值论证、财政承受能力论证、实施方案审批，再到社会资本的采购、项目合同的审批及签署，每一步都严格按照相关法律法规执行，为其他的重大水利工程项目起到了带头示范作用。项目以法律法规为准绳，在省级层面建立健全PPP管理规范和流程，形成了“制度建设先行、自治区政府明晰授权、塔管局强力主导、厅局积极参与、大石峡建管局具体执行、大石峡建管公司密切配合、咨询方全力协助”的PPP实施良好局面，为项目有序、高质和高效的推动提供了充分保障，组织经验值得借鉴。

塔里木河流域管理局委托北京金准咨询有限责任公司负责新疆大石峡水利枢纽工程PPP项目的咨询服务工作，新疆自治区人民政府于2018年11月批准了项目的PPP实施方案，2019年1月启动社会资本公开招标采购工作，2019年2月进行资格预审，2019年4月进行了社会资本的公开招标采购，无社会资本响应，招标失败。项目通过公开招标方式采购社会资本流标后，积极探索采用了竞争性谈判的方式进行社会资本的甄选。通过竞争性谈判，项目吸纳了专业社会资本对项目投资方案的优化意见和建议，汇集了潜在社会投资等各方的智慧，完善了项目实施方案，吸引了有实力的社会资本参与项目投标。通过公开、公平、公正的竞争方式，最终引入了信誉好、有实力、管理能力强的社会资本（葛洲坝集团有限公司联合体）。其操作经验值得总结借鉴。

项目目前推进顺利，已于2019年11月23日在大石峡峡谷河段举行截流仪式，标志着大石峡工程建设取得了重要阶段性成果，已具备了主体工程全面开工建设的条件，也标志着大石峡水利枢纽工程建设将进入关键的攻坚阶段。本次项目社会资本成功选择了葛洲坝集团联合体，有助于水利工程投资建设和运营模式的突破与创新，通过充分发挥葛洲坝集团的专业技术优势、先进运营管理经验，有望共同为大石峡水利枢纽工程的建设和运营做出贡献。

⬆新疆大石峡水利枢纽工程施工现场

编辑 | 张  梅

设计 | 孙子悦