天津轨道交通PPP项目探索

伴随着轨道交通PPP模式在我国的大规模应用，规范运行、严格监管、公开透明、诚信履约的PPP发展总体要求已逐步成为业内共识，政府和社会资本合作项目迈入重质发展时代。

近年来，国务院办公厅及国家发改委、财政部等政府部门相继出台了多个PPP领域的指导性政策文件，包括2018年6月国务院办公厅下发的《国务院办公厅关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》（国办发〔2018〕52号）（以下简称“52号文”），2020年3月财政部印发的《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号）（以下简称“13号文”）等。在前述政策背景下，天津地铁7号线一期工程PPP项目在识别、准备阶段充分考虑并论证了合作期内政企双方需面对的各类风险，在合规、高效的前提下，结合项目实际情况，设计了满足本项目要求、符合双方利益需求的项目方案，北京金准咨询有限责任公司为本项目提供了全过程咨询服务。本文针对项目推进过程中涉及的两个核心要点即财政资金投入和监管绩效考核方案进行简要分析和讨论，提出建议供参考和探讨，以期有利于轨道交通PPP项目借鉴发展和共同进步。

天津市首个PPP模式轨道交通项目

天津地铁7号线一期工程PPP项目是天津市首个以PPP模式实施的轨道交通项目，总投资约269亿元，其中PPP项目公司投资部分约197亿元。2019年6月3日，天津市住房和城乡建设委员会代表天津市人民政府与中国建筑股份有限公司联合体签署了地铁7号线一期工程PPP项目政府和社会资本合作协议，标志着天津市轨道交通项目发展迈入新的重要节点和历史时期。

地铁7号线是联系天津市南北向的大运量轨道交通线路，设计一期工程具备与本市11条线路进行换乘的能力。本项目的建设，将有效改善南口路、律纬路、中山路、城厢中路、南门外大街、卫津路、卫津南路、友谊南路延长线等线路的拥堵现状，提高人民群众出行效率；同时串联大寺组团、梅江居住区、体育中心、天塔、天南大教育区、老城厢等公共活动中心及客流集散点，有效提升沿线居民出行体验，优化城市空间结构布局，有助于形成“共享、一体化、集约、便捷、低碳”的现代综合交通体系。

财政资金投入方案

作为本市首条以PPP模式实施的轨道交通项目，资金结构设计尤为重要。52号文中要求“除城市轨道交通建设规划中明确采用特许经营模式的项目外，项目总投资中财政资金投入不得低于40%，严禁以各类债务资金作为项目资本金。”2015年9月，国家发展改革委以发改基础〔2015〕2098号文对天津市城市轨道交通第二期建设规划进行了批复，其中明确新增地铁7号线一期工程，但该建设规划中并未明确本项目采用特许经营模式。因此，结合52号文的最新要求，基于本项目概算特点，设计了如下图1所示的资金结构。

本项目可划分为政府投入部分和PPP项目公司投资部分两部分，其中PPP项目公司投资部分资本金比例为40%，财政资金投入含政府投入部分及PPP项目公司投资部分中政府方资本金出资部分，两部分投入之和应不低于项目总投资的40%。

我国法律法规允许社会资本方与政府方通过组建项目公司的形式参与PPP项目的合作开发。根据《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发[2010]13号）第二条规定，鼓励民间资本参与交通运输建设。鼓励民间资本以独资、控股、参股等方式投资建设公路、水运、港口码头、民用机场、通用航空设施等项目。根据《中华人民共和国公司法》，设立公司必须依法制定公司章程，并对股东的出资方式、出资额和出资时间等进行约定。项目公司的组建应按照相关法律、PPP项目合同、股东协议等文件的相关规定进行，明确所设项目公司的股权结构，但根据财政部《PPP项目合同指南（试行）》（现已过试行期限），政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权，这一规定体现了财政部对PPP项目公司股权结构的指导性意见。为了体现出政府与社会资本的合作精神，也充分考虑轨道交通行业作为重大民生类基础设施项目的特殊性，本项目设置政府方在项目公司中的持股比例为49%，且不参与项目公司分红，给予项目公司发挥自身能力投资、建设、运营项目的足够空间，提高公共服务供给质量和供给效率。基于52号文最新要求并结合财政出资能力所研究的资金结构为下一步方案论证、机制设置打下了坚实基础。

监管绩效评价机制设置

随着PPP项目日趋规范化，“按效付费、加强监管”的理念逐渐深入人心。《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）要求规范的PPP项目应满足“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制，不得通过降低考核标准等方式，提前锁定、固化政府支出责任”。《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）提出，依照《政府投资条例》、《企业投资项目核准和备案管理条例》和本通知有关规定，加强PPP项目监管。13号文也进一步明确了要规范政府和社会资本合作项目全生命周期绩效管理工作。为规范项目操作，天津市住房和城乡建设委员会针对天津市本级的轨道交通PPP项目开展了建设监管及绩效管理相关工作，在政府各相关部门开展行政管理工作的同时，加强PPP项目履约监管力度，提高公共服务供给质量。

为加强实施机构在项目建设期对项目公司的监督管理，促进项目公司更好地履行建设管理责任和PPP项目合同的各项约定，设计建设监管机制。由实施机构或其委托的监管机构遵照国家规定、行业标准、PPP项目合同中的约定，按照科学规范、公正公开等原则，从工程进度、投资融资、招标采购、设计技术、质量安全、设备系统六方面，采用施工现场督察、工程资料抽查、抽样调查等方式对重点事项进行信息归集。根据监管信息，及时发现项目偏差并分析原因，提出解决方法，确保项目合规推进。

在PPP项目执行阶段（建设期），为实现本项目公共服务供给质量、效率和效益之目的，设计建设期绩效评价机制，开展绩效目标和指标设置、绩效监控、绩效评价、结果应用等建设期管理活动。根据项目实际情况，会同有关部门及单位组织研究绩效评价实施细则，形成建设期初考核、年度考核、建设期末考核的三阶段考核评价体系，并在实施过程中不断修订评价内容；同时通过组织监管机构开展建设监管工作，分析监管事项落实情况，作为绩效评价的评价依据，将监管工作结果应用于绩效评价，最终形成的评分与付费挂钩，督促项目公司提高管理水平，达到按效付费的目标。同时，为规范PPP项目全生命周期绩效评价管理工作，在项目实施阶段增加天津市交通运输委员会为实施机构，统筹主导运营期绩效评价相关工作。由此，绩效评价工作得以全面落实于项目各阶段，体现按效付费的绩效管理原则。

为做好建设期绩效评价及建设监管工作，天津市住房和城乡建设委员会已于2019年11月出台了《关于加强轨道交通PPP项目建设监管及绩效考核工作的指导意见》。结合13号文提出的PPP项目绩效目标编制要求，市住建委也在结合项目自身特点的同时重点研究落实绩效评价指标的可衡量性和可实现性，以期符合物有所值的理念，并体现成本效益的要求。

结论

天津地铁7号线一期工程采用PPP模式有效缓解了天津市地铁建设当期资金压力，同时成功引入在基础设施建设及轨道交通运营等相关领域具有丰富经验的中国建筑股份有限公司联合体参与本项目，是天津市深化投融资体制改革、严控地方政府债务风险、推进供给侧结构性改革的重要尝试。已出台的PPP相关政策法规也将持续鞭策从业者规范项目操作，总结项目经验，促进PPP健康持续发展。

编辑 | 杨海霞

设计 | 孙子悦