利用PPP模式盘活存量水利项目实践——以大伙房水库输水应急入连管线项目为例

存量水利项目盘活背景

一般水利项目具有投资规模大、设计技术要求高、建设工期长、建设条件复杂、环境影响大等特点，这些特点导致了水利项目具有不同于其他行业，具有基础性、公益性和自然垄断性的特征。一直以来，水利项目主要由政府投资建设，建成后移交管理部门管理，存在产权单一、政企不分、管理效率亟待提高等问题。与新建水利项目相比，存量水利具有收益相对明确，市场风险相对较小的特点，且已经拥有相对成熟的管理、监督、考核体系。当前，大规模水利建设正在推进，若只靠政府财政投入，当期财政支出压力较大；此外水利行业自然垄断的特点和相对封闭的环境，不利于水利资产管护水平的提高，盘活存量项目资产引入社会资本是解决这两个问题的重要手段。同时，水利产品和服务有着稳定可靠的社会需求，政府扶持力度较大，若收益水平能够达到一定要求，将是社会资本乐于进入的优质领域。且目前已实施的水利PPP项目中存量项目占比较低，未来盘活存量水利资产具有广阔的空间。

项目概况

大伙房水库输水入连应急工程（后简称为“输水工程”）是大连市为解决水资源短缺问题，提高城市核心区及未来经济区发展供水保障，提升市民生活质量的重要举措。2008年11月29日，输水工程开工建设，并于2014年9月29日正式通水，为大连市提供给了每年引水3亿立方米的最大供水能力，项目实际发生投资约为53.83亿元。目前项目由大连市水务集团水资源有限公司（后简称为“水资源公司”）负责管理，为响应国家盘活存量资产相关政策，大连市人民政府通过深化投融资体制改革，采用PPP模式盘活存量水利项目资产，拓宽水利建设资金来源，鼓励和引导社会资本参与城市水利设施运营，提高水利工程管理效率和服务水平。

大伙房水库输水应急管线PPP项目（后简称为“大伙房PPP项目”）实施范围为输水工程的北段，起点位于鞍山市达道湾镇大镇台村，终点到达碧流河水库，全长165.07公里。主要内容包括：输水管线150.96公里，输水隧洞14.11公里，加压泵站2座，排气阀井355座、泄水阀井24座、检修阀井29座。项目设计年供水能力为3亿立方米，盘活的资产范围约40亿元，合作期限为20年，采用TOT（转让-运营-移交）模式实施。

项目盘活经验

选择适宜的盘活方式。发改农经〔2017〕2119号中指出，可将存量项目资产所有权、股权、经营权、收费权等全部或部分转让给社会资本，盘活基础设施存量资产。鉴于资产所有权转让和股权转让过程会涉及的增值税及税金附加、所得税、契税（仅资产转让涉及）、印花税等税费，转让过程成本较高，且根据财税[2016]33号文相关规定，国有资源（资产）有偿使用收入、国有资本收益、特许经营收入等均界定为政府非税收入。为最大程度盘活存量资产，大伙房PPP项目将转让标的设置为项目范围内资产20年合作期的经营权，不涉及资产所有权的转让，政府方能够最大程度盘活存量水利资产，同时避免因产权变更后须进行的权属变更登记等一系列程序。

重视PPP可行性论证工作。并不是所有的水利项目都适合PPP模式，也不是所有项目都能吸引到社会资本方参与，因此，在进行存量资产盘活前必须对项目进行甄别，开展PPP模式的适宜性判断。根据发改投资规〔2019〕1098号文要求，所有拟采用PPP模式的项目，均要开展可行性论证，存量PPP项目亦是如此。存量项目由于在立项过程已经对项目建设的可行性和必要性进行了分析，此部分内容可适当简化，重点针对项目全生命周期成本、投融资方案、运营效率、风险管理以及是否有利于吸引社会资本参与等方面进行论证。大伙房PPP项目在前期PPP可行性论证过程中，严格按照1098号文的要求，对项目采用PPP模式的可行性和必要性进行了充分的论证，编制了项目可行性论证报告，并通过了发改部门组织的评审。前期充分的论证工作，为后续项目的顺利实施打下了坚实的基础。

明确存量资产遗留问题处理机制，合理划分项目风险。存量资产自身的历史遗留问题（如债权债务问题、前期手续不完备、资产管理及权属等问题）是制约存量项目盘活的一大因素。水利项目由于其投资规模大、建设周期长、建设条件复杂等特点，更容易产生一些遗留问题，在资产盘活过程中需要在方案中设定适宜的机制对上述风险在政府方和社会资本方之间进行合理分担。在大伙房PPP项目运作过程中，针对存量资产的遗留问题，在实施方案中分别设定相应的机制进行明确，并最终落实到合同条款中：针对债权债务问题，合作期初政府方交接给项目公司资产时约定项目公司不承担交接日前已存在的所有债权债务，政府方保证资产没有抵押、质押等行为，不会影响到项目公司的后期运营；针对前期手续不完备问题，双方约定按照现状交接，并签署交接清单，项目未完成的竣工验收手续由产权单位继续完成，项目公司不承担此部分风险。

妥善做好人员安置工作。人员安置工作是存量项目进行PPP运作的重难点之一。存量水利项目设施大多由当地水利管理部门或者国有企业进行运营维护，在进行存量资产盘活时，需要特别注意保障原有职工的权益。在大伙房PPP项目中，资产的管理单位为水资源公司，同时水资源公司设立了引大分公司具体负责管理工作，在岗人员74人，均为国有企业身份。在项目人员安排方案制定过程中，行业主管部门、人社部门、企业人事管理部门和咨询公司之间密切沟通，确保人员平稳过渡，制定了符合项目要求和满足职工需求的人员安排方案。总体原则为项目公司对项目合作范围内涉及的全部现有在职职工整体接收，不得以经济性裁员等理由退回人员，并保证所有职工的福利待遇水平不低于原水平。

优化项目投融资结构设计，提升社会资本参与程度。采用PPP模式盘活存量项目时对项目资本金设置以及PPP项目公司注册资本的要求需要注意。从政府方监管角度出发，要求项目公司注册资本数额等同于项目资本金数额，在会计处理、项目核算审计比较方便，同时提高社会资本股东承担的有限责任，降低项目风险。但水利项目往往投资金额较大，过高的注册资本设置会为后续项目公司经营、财务投资人的退出、项目再融资带来许多困难。在大伙房PPP项目中，总投资金额约为40.78亿元，项目资本金比例参照国发[2015]51号文要求设置不低于项目投资额的20%，为8.16亿元，项目公司注册资本设置为2亿元。项目资本金中超出注册资本的部分，后续项目公司在会计处理上可将项目资本金中超出注册资本的部分，记入资本公积科目进行核算，一方面有助于节省项目公司股东在股权锁定期满后转让股权时的税费，另一方面股东可以债权还款方式收回部分项目资本金，不需经过减资程序，程序较为简便。通过合理设置项目资本金与项目公司注册资本数额，可有效提升社会资本参与程度。

完善价格回报机制，确保项目可行性。合理确定项目公司所提供产品或服务的价格收费标准，是关系到PPP项目是否能够吸引到社会资本，以及政府方和社会资本双方利益平衡点的关键因素。水利产品或服务的定价方式主要包含两类：一是由《价格法》等相关法律法规及政策规定确定；二是由政府和项目公司在PPP合同中确定。在合同约定收费标准时，需要考虑项目成本、合作期产品的使用量，同时收费定价须满足项目公司的合理收益。在大伙房PPP项目运作中，项目回报机制为使用者付费，采用“两部制水价”的方式确定产品价格。其中容量水价包含固定成本及相应的税费利润，按照设计供水量支付；计量水价包含变动成本及相应的税费利润，按照实际供水量支付。政府不再设置基本水量，而通过容量水价与计量水价相结合的方式，实现保障公共利益和项目公司合理收益之间的平衡。

结语

通过PPP模式盘活存量水利项目，有利于拓宽水利建设资金来源，补齐水利基础设施短板，减轻地方政府债务负担；同时有利于吸引具有较强运营能力的社会资本，提高水利项目运营效率。本文仅对大伙房PPP项目运作过程的经验进行总结，在实际盘活不同类型的存量水利项目过程中还会遇到很多其他的问题，需要不断总结项目经验，促进更多的存量水利盘活项目落地。

编辑 | 张梅

设计 | 大米