流域综合治理探索专项债券+市场化融资

2014年《预算法》修订后，我国开启了一系列以“开前门”、“堵后门”为特征的规范政府举债融资的制度安排和实践举措，在PPP等合规模式广泛应用的同时，地方政府债券发行规模不断攀升，已成为各地政府合法举债的基本方式。流域综合治理作为投资规模大、综合性强的基础设施项目，关乎国家水生态安全，是地方政府债券资金的重点支持方向。国家发改委等部委明确提出了探索以市场化推进流域治理一体化的实践要求，在此背景下，创造性地将地方政府债券和市场化融资机制组合应用，或将破解流域综合治理融资难题，有效拓宽其融资渠道，提高水生态环境保护力度。

小流域治理的政策与实践

20世纪80年代初，我国即开始探索实施小流域综合治理。近年来，河湖治理思路逐渐提升为流域大保护和高质量发展，重点关注解决流域水资源禀赋差、超载严重，水环境承载能力低、污染严重，生态空间不足、功能退化，防洪能力不足、隐患频出，区域协同管理能力薄弱等问题；流域治理工程的内容范畴不断拓展，包括农业节水与种植结构调整，河道综合整治与生态修复，水源涵养与生态建设，源头治理与污染控制等。从经济属性看，流域综合治理属于公益性、准公益性项目，具有较强的正外部效益，能够有效提升流域周边生态、社会和经济环境质量，进而赋能区域可持续发展；但另一方面，治理项目本身缺乏可盈利性，难以产生直接的财务收入和财务效益。

传统意义上讲，由于自身现金流的缺乏，流域综合治理项目难以实现市场化融资，这直接制约该类项目的广泛实施。为加大流域综合治理力度，落实《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》的总体要求，各级各地政府不断探索破解流域综合治理项目融资难问题。

如上所述，随着2014年以来地方政府债券发行制度的不断完善，截至2020年10月末，全国地方政府债务余额已达约25.8万亿元，其中专项债券占比50.2%。对于如何在水利工程、流域环境治理领域用好地方政府债券，水利部于2019年2月和9月连续印发两个通知，明确提出了可参考借鉴的经验做法，包括：将水利项目与其他领域项目打包融资，对具有一定收益的各领域小型项目打包申请专项债券，通过政府性基金和专项收入统一还款；拓宽专项债券还款渠道，不限于项目直接产生的收益，还包括间接带来的土地升值效益间接收入，解决公益性水利项目融资难问题。

针对“项目打包”、“拓宽债券还款渠道”等操作路径，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）给出了更具可操作性的实施路径。该通知提出“收益兼有政府性基金收入和其他经营性专项收入，且偿还专项债券本息后仍有剩余经营性专项收入的重大项目，可以由有关企业法人项目单位根据未纳入预算管理的剩余其他经营性专项收入情况向金融机构市场化融资。”

从理论层面看，流域综合治理项目通过一系列工程措施，在河道治理和生态修复后，水生态环境得到改善和提高，水务资产通过综合开发利用可产生一定的直接经济效益；同时，水环境改善所产生的正外部效益，间接带来周边土地价值的提升。

从政策层面看，参考厅字〔2019〕33号文件的实施路径，流域综合治理项目可以周边土地产生的政府性基金收入为基础发行地方政府专项债券，实现外部效益内部化、环境效益经济化；同时通过流域内水务资产综合开发利用的经营收入实施市场化融资，从而整体解决流域治理投资资金来源问题。

⬆ 流域综合治理项目“地方政府专项债券+市场化融资”组合实施路径图(资料来源：作者整理)

上述流域综合治理项目采用“地方政府专项债券+市场化融资”组合方式融资的实施过程中，应关注以下几方面问题：

一是夯实项目实施主体。按照地方政府专项债券相关政策规定，债券资金用途必须对应到实体政府投资项目，而随着投融资体制改革的不断深入，我国政府投资项目基本采用项目法人制，由独立性机构对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值等全过程负责。因此，流域综合治理项目应由流域所在地方政府、社会资本或两者合资设立的公司制企业，在地方政府授权下作为项目法人和实施主体。考虑到流域综合治理通常具有的“跨地域”、“线性”特点，在我国推动“投资主体一体化带动流域治理一体化”的投融资机制下，治理实施主体也应包含流域沿线地方政府共同组建的一体化治理公司，例如针对永定河流域综合治理与生态修复，沿线四省（含直辖市）政府联合出资并引入专业社会资本为战略投资方设立的永定河流域投资有限公司。

二是优化专项债券资金用途。根据厅字〔2019〕33号文件精神，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，多渠道筹集重大项目资本金，鼓励将发行地方政府债券后腾出的财力用于重大项目资本金。流域综合治理项目自身造血功能较差，市场化融资能力一般，应允许将地方政府专项债券以一定比例用作项目资本金，提高项目融资能力同时降低项目融资成本。

三是用好流域周边土地资源。流域综合治理既可以通过提高河道防洪功能而释放一部分蓄滞洪区土地，也可以通过水生态环境的改善提高周边土地价值。然而蓄滞洪区可开发利用土地的“释放”以及周边符合国土空间规划的建设用地的价值提升都需要一定周期，无法且不必在流域综合治理工程当期全部完成收储、出让和后续开发利用。因此，需要相关地方政府做好土地利用长期规划和资金平衡方案，以确保专项债券发行和后续偿还。

四是优选支持市场化融资的资源项目。在“地方政府专项债券+市场化融资”的组合里，向金融机构实施市场化融资的条件是项目产生经营性“专项收入”。其来源既包括水库、引调水、节水改造等流域内节点性工程所形成的经营性收入，还可结合我国正在推广的横向生态补偿机制，通过流域综合治理工程实现上下游针对水质水量的生态补偿，再通过必要的机制设计使生态补偿资金流入治理实施主体、成为治理项目的“专项收入”。在资源项目选择方面，当前部分地方政府倾向于将周边土地等各种资产资源的开发利用“一股脑”打包给流域治理实施主体，这反而一定程度上增加了投融资操作和资金平衡难度。对此我们建议，将支持市场化融资的资源项目聚焦在与水资源相关性强、可产生稳定现金流、实施路径相对清晰的水务资产项目。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中再次强调，推动区域协同发展，推动黄河流域生态保护和高质量发展。流域综合治理项目要满足流域高质量发展的新目标，在体制机制上需要不断探索和创新。以永定河流域综合治理与生态修复为代表，国家发改委就明确提出探索以投资主体一体化带动流域治理一体化，促进政府和市场有机结合、两手发力，提高投资效益与公共服务水平。在政企合作推进项目投融资方面，除了较为成熟的PPP模式，“地方政府专项债券+市场化融资”的组合融资方式，同样能够发挥政府的引导和政策优势，以及市场化投资主体的资源和管理优势，有力推动“投资主体一体化带动流域治理一体化”的实施，切实加快流域协同发展、高质量发展。

 编辑 | 张梅

 设计 | 大米