探索机场配套服务设施投建运PPP模式

2016年10月，中国民用航空局发布《关于鼓励社会资本投资建设运营民用机场的意见》（民航发〔2016〕117号），指出创新民用机场建设和运营投融资方式，通过特许经营、经营权转让、股权出让等方式，吸引社会资本参与民用机场及其服务配套设施项目的建设和运营。与基础设施和公共服务领域所开展政府和社会资本合作（PPP）模式不同，机场配套服务设施引入社会资本的实施主体和特许经营权授权人是企业(或机场管理者) ，而非我国标准PPP模式下PPP项目发起主体是政府，且由政府方“实施机构”授予特许经营权；两者的相同点是均需引入专业的投资人并授权参与投资、建设、运营特定服务资源，且该资源均具有一定的垄断性。因此，在引入社会资本参与机场配套服务设施的投资、建设、运营时可充分借鉴PPP理念和运作模式。

金准公司承担咨询任务的北京大兴国际机场某配套服务设施经营权转让项目(以下简称“本项目”)，位于机场航站楼北侧，建筑面积超10万平方米，主要建设内容包含酒店、公寓、国际会议中心、办公楼、商业等。本文以该项目为例，对机场配套服务设施的投资、建设、运营在选择合作方时借鉴PPP模式的操作关键点进行探析。

与PPP模式经常采用的“整体模式”和“AB划分模式”类似，根据机场管理者对项目投资、质量、进度等的不同需求，项目合作模式可选择“整体模式”或“AB划分模式”。

“整体模式”可将机场配套服务设施整体的投资、建设、运营风险进行转移，减轻机场管理者的投资压力和运营风险，但机场管理者对项目质量、进度的把控能力较弱，且对合作方的融资能力要求高。机场配套服务设施通常为机场整体的一部分，具有不可分割性，因此从整体质量控制及整体进度安排考虑，机场管理者会慎重选择“整体模式”。“AB划分模式” A部分由机场管理者建设，机场管理者可通过界面切分最大限度把握项目的投资、质量和进度，更适用于有明确竣工时间要求、机场管理者希望对工期有更强主动性的项目。

本项目因机场管理者要求完工时间与其他工程保持同步，故采用“AB划分模式”，由机场管理者负责A部分的建设，更好的把握项目的进度和质量。但PPP项目中“AB划分模式”通常用于投资额较大且使用者付费不足以满足项目收益的公益性项目，A部分投资需由政府方投入，如北京地铁4号线。本项目中，A部分的投资依托所引入合作方缴纳的经营权转让费予以筹集解决，机场管理者未调动自身金融资源即解决了A部分的建设资金需求。在实操过程中，选择运作模式时应结合项目的投资额、机场管理者承担建设运营风险的意愿、项目的工期要求等综合考虑。

在PPP模式中，对政府方与投资人的管理界面、工程界面、责任界面进行清晰的划分是项目成功的关键。同样，机场配套服务设施在选择合作方时机场管理者与合作方之间的界面切分也至关重要，尤其是采用“AB划分模式”对界面的划分更为细致。

结合本项目特点和机场管理者的需求，整个设施的工程界面切分为A、B两个部分，A部分包含全部建筑主体结构、二次结构等，B部分包含设施的酒店、公寓及经营区域的全部精装修工程等。采用此种划分方法，既可以最大限度保证机场管理者对工程投资、质量、进度的控制，合作方也拥有更多的灵活性和决策权，可根据项目定位确定装修风格，也更有利于合作方管控投资和成本，并有利于对建成后的运营形成良好条件。在A部分施工过程中，合作方为提高运营质量和效率，可对A部分的设计和选材等提出优化建议，但需关注优化建议引起的工程变更程序和投资承担问题。

“AB划分模式”在项目建设和管理过程中存在着空间和时间上的交叉和干扰，因此方案中对双方工作界面的切分应尽可能细致、明确，尤其关注施工界面搭接、交叉施工的时间安排、材料放置等问题。为减少交叉作业过程中的纠纷，A部分完成后，交接双方应签署“进场条件确认书”，作为确认、交接作业工作面和已完工程项目设施、设备后续维护权责划分的依据。同时，双方工程、设计等相关人员应建立工作协调机制，确保在施工过程中及时反馈，保证项目进度。

确定经营权转让对价时，借鉴PPP模式理念，充分考虑拟引入潜在合作方利益诉求，约定边界条件构建财务模型进行财务测算，同时设置风险共担、收益共享机制，达到既保护服务设施消费者利益，又能实现机场管理者和合作方共赢的目的。

国内外机场配套服务设施经营权转让费的确定一般有固定收费、变动收费和固定收费加变动收费三种方式。具体如下：

一是固定收费。指在授予经营权时收取固定的费用。国内机场对该收费大多表现为收取租金的形式，例如机场对候机楼的书店、花店、酒店等项目一般都是按年收取租金。该方法的优点是每年都可获得一笔固定的收入，但经营权转让费无法与机场旅客吞吐量挂钩，不能享受机场旅客吞吐量大幅增加带来的收益。

二是变动收费。即根据合作方的营业额提取约定的百分比。这种收费方式在合作方经营不善时难以为继，故采用的不多。

三是固定收费加变动收费，此种方式是实操中运用较多的方式。不论合作方经营情况如何，均约定缴纳固定费用的经营权转让费，同时约定对其收益进行分成。在实操中，一般在经营权转让协议中约定缴纳经营权转让费，金额需全部或部分覆盖A部分建设成本，按A部分建设进度进行支付或在运营期按年支付；同时每年需支付一定数额的年费，该年费可逐年按约定比例增长，也可与机场旅客吞吐量挂钩，约定风险分担和超额收益分享机制。

本项目Ａ部分由机场管理者建设，在经营权转让协议中约定由合作方向机场管理者缴纳一次性经营权转让费，按A部分建设进度进行支付；同时在运营期合作方每年向机场管理者支付年费，年费按约定比例增长。通过此种方式，机场管理者无需筹集建设资金，缓解了资金压力，且保留了对A部分建设质量、进度的整体把控。但此模式对合作方的融资能力要求较高，一旦出现合作方资金链断裂等问题，项目的整体进展可能受到影响；因此在选择合作方时，融资能力应作为重点考虑的因素。

PPP模式是将竞争机制引入公共服务供给领域的一种机制，通过竞争引入投资人，形成了公共服务领域多元化的供给主体格局，有效提高了公共服务的供给效率和质量。机场配套服务设施引入竞争机制确定项目的投资、建设、运营方，可激发运营活力，提升管理效率，改善服务质量，充分体现了PPP模式的理念与精神，有助于实现建设和运营工作的平稳推进、有序衔接。

本项目在实施的过程中，为吸引优质的合作方，向全社会召开发布会进行推介，取得了良好的效果，在招标过程中报名的潜在合作方有数家。通过公开招标的方式选择合作方，在招标文件中将合作方的经营资质、资金实力、融资能力、综合管理能力、报价等作为评审因素，经过资格性审查、符合性审查、详细审查等阶段，确定了资金实力雄厚、运营经验丰富的合作方，且投标标的实现溢价，达到了机场管理者的预期。

随着机场配套服务设施投、建、运专业化程度的提升，越来越多的机场配套服务设施可通过市场委托社会化经营和管理。在机场配套服务设施选取投资、建设、运营合作方的过程中，可在运作模式设计、工作界面切分，通过财务测算确定经营权转让费、引入竞争机制等方面借鉴PPP理念。同时，合作方中标后，提前介入到项目建设甚至是方案设计中，将经营思路、经营理念渗入到设计方案中，减少入驻后的大规模改造，为项目顺利实施、成功落地保驾护航。

 编辑 | 平庆超

 设计 | 大  米