我国港口高质量发展的问题与建议

我国水运资源丰富，拥有大陆海岸线1.84万公里，经过多年建设和发展，内河航道通航里程12.7万公里，沿海港口空间布局基本形成。截至2019年底，全国港口拥有万吨级及以上泊位2520个，其中专业化泊位1332个；完成货物吞吐量139.5亿吨，其中外贸货物43.2亿吨，集装箱2.6亿标准箱。我国港口吞吐量多年稳居世界第一，全球货物吞吐量前十大港口和集装箱吞吐量前十大港口中我国港口均占7席。水运承担了全国90%以上的外贸物资运输和大量的跨区域物资交流，在促进经济发展、支撑全面对外开放、保障经济安全等方面发挥了重要作用。虽然港口发展取得了长足的进度，但也面临着几个重大问题：

一、港口开发集约化程度与统筹协调能力有待进一步提高
在工业化和城镇化快速发展时期，沿海各地普遍意识到了港口开发的巨大作用，并将其作为经济、产业发展的重要抓手。在此背景下，各地新港区开发齐头并进，空间分布缺少统筹，资源利用相对分散。譬如：在同一港口既有港区仍有较大资源可供开发情况下，多个新港区同步启动开发；在同一区域邻近港口间同时铺开多个新港区开发，无论是开发区位选择，还是功能分工，均按各自思路，缺乏统筹协调；新港区开发过度追求“大、全、深”，普遍采用大包大围模式，不顾自身区位条件和建港条件盲目建设深水航道和深水码头，投入大、产出低。上述现象与我国区域经济、产业发展需求相比存在一定的过度，并影响岸线、海域、土地、通道等资源利用的集约化程度。

内陆地区的内河港口专业化、规模化水平仍需进一步提升。随着老小散码头的搬迁调整和岸线资源整合，内河港口承担大宗散杂货运输的规划化、集约化码头仍需加快建设。部分港口件杂货、商品汽车滚装、化危品等货种运输码头设施能力不足。部分支流航道条件改善后，沿线港口规模化港区建设仍需加快。

二、港城矛盾频发，港城融合发展存在一定的冲突
以港兴城发展模式，随着城市边界逐步扩张，土地资源越来越稀缺，港口发展空间逐渐受到挤压。在沿海地区，城市化进程的快速推进，越来越多的枢纽性港区处于城市包围中，港口与城市在发展空间、集疏运通道等方面的矛盾高发。“大港大城”型城市陆续实施“港退城进”，甚至出现“去港口化”倾向，“大港小城”型城市的港城冲突也趋加剧，即使部分新兴枢纽性港区在发展初期即面临港城矛盾。港城矛盾的高发，沿海港口核心资源被挤占的风险趋强。

三、以港口为枢纽的集疏运体系、联运体系有待完善
过去十年，沿海港口在单港规模快速扩张过程中，码头设施极大改善，港口装卸作业效率世界领先，但集疏运体系建设总体滞后，港口作为综合性枢纽的整体效率有待提高。突出表现在连通枢纽性港区的“最后一公里”集疏运通道不畅问题比较普遍，拥堵时常发生；港口与内陆腹地的内陆港体系布局与建设没有得到统筹安排，内陆港的建设依靠企业推进，各自为政，尚未形成有效、高效的运转体系等等。

随着物流体系不断发展，集装箱海铁联运凭借其环节少、周期短、费用低等优势逐渐成为多式联运的重要形式。我国2017年港口集装箱海铁联运比例仅为1.6%，与欧美国家主要港口20%-30%的集装箱海铁联运比例存在较大差距。港口集装箱海铁联运存在的主要问题，一是铁路设施滞后，沿海大型集装箱作业区29个仅有11个接入铁路，其中7个接入码头后方，铁路集疏运条件不具备或需公路短途倒运的问题，二是铁路集装箱运输难以适应港口快速转运要求，铁路体制机制不适应市场化发展等软环境制约，运输成本也高，近几年集装箱海铁联运取得的成绩，很大程度上依靠港口所在地政府的资金补贴推动，单纯依靠市场力量，集装箱海铁联运十分困难。

四、现代航运服务业国际竞争力不强，发展质量有待提升
目前，我国已形成基础服务产业门类齐全、现代航运服务产业链初具雏形的发展态势，但主要集中在装卸、仓储、船货代等传统低附加值环节，但由于中国现代航运服务业发展起步晚、软环境局限等原因，我国现代航运服务企业参与国际竞争的能力较弱，航运服务业务量的全球占比普遍较低，航运服务业总体大而不强，多而不优，航运服务业业务价值链低，产业规模质量不高，高附加值的航运金融、航运保险、航运交易等领域缺乏核心优势，航运咨询、航运国际仲裁领域发展缓慢，话语权较小，层架偏低，与国际一流港口相比差距明显。以伦敦为例，伦敦聚集了世界20%船级管理机构、50%邮轮租船业务、40%散货船业务、18%船舶融资规模和20%航运保险业务，形成了从“上游行业规则标准制定—中游专业服务—下游配套保障”的完整链条。

此外，港口延伸服务功能拓展不足，港口冷链物流业务、LNG加注业务、跨境电商业务、港口区块链应用等港口服务新业态的创新引领性不足，为客户提供多样化和柔性化的服务能力不强。港口综合服务效率与港口服务业对外开放水平也有待提升，与伦敦港、鹿特丹港、新加坡港等国外港口相比差距较大，尚未形成高效、便捷、开放的港口全程物流一体化服务体系。

五、绿色港口发展在重点领域仍存在明显短板
港口岸线仍存在集约高效利用水平不高的问题，占而不用、多占少用等资源利用粗放现象在部分地区仍然存在，港口发展散、小、乱的问题仍未根本解决，沿海港口节约集约利用海域、岸线资源和绿色发展理念还没得到充分贯彻。此外，仍有相当部分铁矿石、煤炭等的作业利用通用泊位完成，环保措施难以到位。

促进港口绿色发展的配套设施、技术装备、体制机制等尚不健全。沿海港口建设了一大批港口岸电设施，但船舶缺少受电设施，使用岸电也缺少成本优势，岸电实际利用率很低。在LNG加注站、化学品洗舱站等污染防治方面，以及清洁能源推广、港口码头设施节能环保技术改造等重点领域，普遍存在配套设施不足、经济效益差、维护成本高，以及缺乏统一标准和规范化操作管理等问题，相关推广应用受到一定制约。在管理手段上，尚未建立推动港口绿色发展的目标考核、监督体系等长效机制。此外，相关绿色技术设施、装备的建设和应用还需要进一步完善与交通、水利、城市、环保等多个部门间的协同机制。

未来一段时期，我国港口要紧紧围绕“立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局”要求，对标“四个一流”，重点在“补齐短板、促进融合、提升服务、强化创新、绿色转型、深化改革”上下功夫，着力向更加注重质量效益、一体融合发展、创新驱动转变，推动高质量发展。我们建议：

一、完善港口枢纽地位，加快推进港口一体化发展
一是加强规划引领，强化顶层设计和统筹协调。加强港口群层面的规划统筹，以定位科学化、资源利用集约化、运营高效化、市场竞争有序化、服务现代化为导向，加强区域港口科学分工、统筹协作，强化规划内容的刚性传递，促进形成布局合理、功能互补、服务高效、国际竞争力强的区域港口群。

二是加强港口规划与国土空间规划的统筹协调。合理布局港口配套产业，科学安排配套产业发展规模和相关产业用地，实现生产空间和城市生活空间分开、疏港交通和城市交通分开，推动港产城融合发展。统筹解决产业配套用地和疏港交通问题。必须加快临港产业转型升级，减少排放和干扰；必须完善后方陆域公共设施，综合提升整体环境，让港口运作顺畅，让居民安居乐业，促使港城共兴共荣。

三是完善以港口为枢纽的综合运输体系。以国际枢纽港、主要港口重要枢纽性港区为节点，优化区域货运通道，统筹内陆港布局，以海铁联运、江海联运等为重点，加快推进多式联运发展，提升全程物流服务水平，构建高效便捷的物流体系。做好国际枢纽港口、主要港口集疏运体系的系统规划,强化枢纽性港区疏港铁路、高等级公路等的高标准接入，做好与城市交通的协调，合力解决集疏运“最后一公里”瓶颈。逐步构建与城市交通适度分离的港口集疏运系统，有序推进主城区老港口城市化改造。不断提高集装箱、大宗散货等的铁路、水运集疏港比例，逐步减少重载柴油货车在大宗散货长距离运输中的比重。

二、拓展港口综合服务功能，推进港口转型升级
一是打造港口全程物流服务供应链条。统筹港口物流资源，强化港口物流服务供应链，以供应链端点为重点，深入货主企业运输服务、仓储管理、企业制造等整个生产服务链，以港口为核心，延伸物流服务供应链，与全球领先的贸易平台、货代、船东、公路运输平台、信息系统公司合作搭建港口供应链平台，为客户提供“端到端”无缝衔接的全程物流服务。推动港口与物流供应链上、下游企业的密切合作，加快港口与国际贸易采购商和物流服务服务商的协同发展，积极培育国际集拼、国际商品存储及物流分拨等业务，探索开展针对不同链主的定制化、差异化港口全程物流服务，提升港口物流作业能力与物流作业效率。

二是大力提升港口综合服务效率。积极推动国际贸易“单一窗口”建设，不断优化口岸监管流程和查验方式，完善口岸监管范围执法互助、检验互认、信息互通的管理模式，提高港口通关效率。采用先进的装卸设备、信息化系统和管理手段，进一步提高港口作业处理效率。放宽强制引航条件，根据客户需求和实际作业需要，采取定制化、差异化、精细化的港口辅助作业安排，为客户选择和安排便捷高效的综合物流服务。

三、提升国际航运中心引领作用，增强港口国际竞争力
一是支持上海发展成为全球性国际航运中心，天津、厦门、大连、厦门等发展成为区域性国际航运中心。推动现代航运服务业要素集聚，提升高端航运服务能力，加快构建与国际接轨的国际航运服务体系。优先布局建设自由贸易试验区，全力支持海南建设自由贸易港，构建开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的对外开放新高地，打造中国品牌、中国规则、中国标准。支持港口群内以国际枢纽港口为核心，以资本为纽带，优化港航资源配置，提高港口资源利用率和统筹发展能力。鼓励大型港口企业“走出去”发展成为跨国港口企业集团，深化与海上丝绸之路境外港口的资本合作和经营合作。优先支持发展铁海综合联运试验区，支持国际枢纽港口强化国际航线和服务能力建设，与区域内其他港口形成干支结合的航线网络。

二是积极探索港口新业态，争取国际话语权。积极研究发展符合港口创新发展趋势、具有产业经济效益的港口业务模式，大力扶持以港口为核心的全程物流服务供应链模式建设，并形成相关的国际业务标准；加大对大数据、物联网、云计算等技术在港口应用的研发力度，争取创新技术与港口业务融合应用及商业化发展。积极推动我国港口在无人船应用、监管及港口节能减排等方面的规格和标准制定，提升我国港口在创新领域的主导作用。

三是支持港口企业“走出去”，打造港口服务网络。支持有条件的港口企业“走出去”，到“一带一路”沿线的关键通道、资源能源来源地投资港口建设，打造具有国际竞争力的全球性码头运营商，扩大与“一带一路”沿线国家的海运互联互通，提高我国资源、能源物资进口供应保障能力。建立促进和保障港口对外投资发展的机制和体制，加大相关政策支持力度，加快改革境外投资外汇管理体制、投融资管理体制，适当加大财税支持力度，与我国港口企业建立信息沟通机制，鼓励港口企业合资投资建设并运营战略性港口。鼓励港口企业通过参股方式、合建等方式探索投资欧美重要的集装箱枢纽港，加强与全球码头营运商的合作。

四、加快智慧绿色港口发展，增强港口高质量发展动力
一是加强科技创新，推进智慧港口建设。大力应用人工智能、物联网、自动驾驶和地理信息系统等技术，提高港口作业的综合生产效率和安全性。推进互联网、物联网、大数据等信息技术与港口服务和监管的深度融合，深化政企间、部门间的信息开放共享和业务协同。依托信息化，重点在港口智慧物流、危险货物安全管理等方面，着力创新以港口为枢纽的物流服务模式、安全监测监管方式，推动实现“货运一单制、信息一网通”的港口物流运作体系，逐步形成“数据一个库、监管一张网”的港口危险货物安全管理体系。

二是落实国土空间规划和围填海政策要求，充分考虑港口周边的生态环境特征、资源环境承载能力以及港口建设和运营产生的主要环境影响，严守生态保护红线、环境质量底线和资源利用上线，科学确定港口设施布局和开发强度。在港口规划、设计、建设、运营全过程加强绿色创新，完善生态保护工程措施，落实生态补偿机制，降低港口建设造成的生态影响。严格执行船舶排放控制区政策。推进装卸机械、运输车辆的低碳化，提高船舶使用岸电比例。推进环境风险应急体系建设，切实防范海上溢油等环境风险。

编辑 | 青   禾

 校对 | 闫建军

设计 | 大   米