对片区开发政企合作创新模式的思考

片区开发实践应基于更加理性的决策，重视概念规划研究和总体投融资规划设计，确定适宜本地发展特征、资源承载力的开发规模和节奏

●片区合作开发模式的演变和发展

●如何看待片区开发模式创新

随着城市、产业发展理念的不断更新迭代，片区综合开发所包含事权从传统意义上的土地整理、基础设施及公共服务设施建设，逐步延伸到规划设计、“城市运营”、产业导入等多重范畴。从本质上看，片区开发的目标是要为区域内经济社会发展所需的要素持续聚集创造基本的功能条件，例如净地使用权的储备、公共服务供给、有形发展环境的优化等。这些功能条件的实现，逻辑上应适度先于物业建设、产业投资的开发事项，具有明显的公共产品属性，需要在政府主导下落实投融资、建设和运营，因而成为城镇化快速发展过程中地方政府始终面临的重大课题和挑战。同时，片区开发也因其体量大、周期长等特点而成为大量社会资本持续聚焦的投资领域。

片区合作开发模式的演变和发展

从投融资机制看，本世纪初十年的“土地财政”发轫期，由地方政府所设立平台企业统筹片区开发投融资的模式是主流，当时少数政府与非本地企业合作开发的探索，多是采取如今已不适用的“土地出让溢价分成”机制。2014年中央政府发力规范地方政府债务管理后，片区开发类平台企业被剥离土地储备职能和“以地融资”等权利，政府和社会资本合作（PPP）模式则以其规范性制度供给的优势，在片区开发实践领域迅速扩展。然而片区开发PPP项目对政府性基金预算（特别是土地出让收入）集中支出存在实质性依赖，因而在起自2017年下半年的“PPP规范化”过程中受到重大影响，并最终随财金[2019]10号文件的出台——该政策规定“不得从政府性基金预算安排PPP项目运营补贴支出”——而不再具备实操性。

然而，在地方政府谋求地区发展和社会资本投资业绩的双重推动下，片区开发政企合作的模式创新仍在不断演进。比较典型的是部分兼具融资和施工能力的社会资本与部分地方政府部门合作实施的“F+EPC”模式，其在《政府投资条例》出台后因违法风险而被再次“优化”——2019年以来，“ABO+投资人+EPC（O）”或与其名称相异但实质类似的模式逐渐受到关注，且不时有中标签约的信息披露。

该模式的通常做法，是由地方政府通过直接授权或竞争性授权的方式，将特定片区的开发事权授予本级政府下属的国有投资公司（作为片区开发主体），并基于“协议”厘清政府和企业边界，给予必要的资源和财政支持，根据绩效考核结果按照约定向开发主体支付ABO服务费（或增资等其他支付形式），支付资金来源于片区内增量财政收入。开发主体再以适宜模式与社会资本合作落实具体事项的投资建设与运营工作。

“ABO+投资人+EPC（O）”模式集成了十余年来城镇化领域较多实践经验，一定程度上也规避了违法违规风险。具体而言：一方面，政府和本地企业之间的“ABO”机制（亦有“特许开发授权”等提法），通过法律协议的授权形式建构起“公公合作”的机制，不仅克服了城建领域政企不分的顽疾，更是通过“按效付费”为财政资源的利用创设了合理的支出路径，这其中又借鉴了近年来多有实践的“产业新城华夏幸福模式”中“支增不支存”的理念，在区域发展所形成的价值增量（外化为增量财政收支）中谋求片区开发资金平衡。另一方面，被授权的本地国有企业作为片区开发主体，与社会资本方构建长期合作、风险分担等“企企合作”机制，有利于发挥社会资本在投建运各环节的专业和资源优势。

与此同时，“ABO+投资人+EPC（O）”模式也确实存在一些暂时绕不过去的操作难点。例如《土地储备资金财务管理办法》等现行制度下，“一级开发”（国家政策层面称之为“土地储备与前期开发”）资金的合规来源是“财政性资金”，亦即社会资本方所筹集资金用于“征拆安补、七通一平”实际上“师出无名”；虽然2021年4月自然资源部《关于土地储备有关事项答复意见的函》开了“探索引导社会资本参与土地储备工作”的小口径，但实操中“一级开发”资金利用及其支出路径仍是大量片区开发政企合作项目的“模糊地带”。又如，该模式下“ABO”与“EPC（O）”分别对应两个层面的资金支付机制，实操过程中必定存在且有必要保持期限与额度的错配情形，虽然越来越多的片区开发参与者开始重视时序设计、投融资规划等，以期实现科学合理的资金利用，但行政干预、市场环境变化、产业落地形态等均可能对开发计划、财政预算的有效执行产生持续影响，以至于对社会资本的融资能力、投资回收预期形成持续挑战。

此外值得注意的是，2021年8月《财政部对十三届全国人大四次会议第9528号建议的答复》（财金函[2021]40号）中提出“部分地方开始采用‘授权-建设-运营’（ABO）、‘融资+工程总承包’（F+EPC）等尚无制度规范的模式实施项目，存在一定地方政府隐性债务风险隐患”，但我们应全面看待财政部该答复，更好地在实际工作中规避相关风险。

如何看待片区开发模式创新

判断一个片区开发模式的合规性，首先还是应关注其交易实质，比如是否存在违规担保、明股实债、BT等负面清单内容。客观而言，“模式”仅是“形式”，决定一个片区成败的并非“模式”本身。当我们跳出“模式”，以下几个问题对于片区发展前景和成败的影响无疑更加关键：

一是片区的发展定位与战略问题。我国城镇化进程已步入“深水区”，一批大城市已开始聚焦旧城改造、城市更新和产业升级，更多中小城镇则肩负着户籍制度改革、公共服务提质、扩大内需等国家级战略使命，各地政府应正视地区发展及资源禀赋的客观差异，并非所有城市都该有“片区”，并非所有城市都应按传统的“片区开发逻辑”谋求空间拓展，未来的片区开发也必然不应是“千城一面”的造地建房，这些显然都是先于模式创新所应思考的问题。

二是片区开发规模、事项的理性决策问题。近年来理论界与实践界都已对“睡城”、“烂尾园区”等教训有所认知，但我们仍经常看到，片区开发的合作内容涉及数十平方公里的开发范围和百亿以上的投资体量，诚然我们充分理解这背后有着政企两方相关考核制度等背景，但对于片区本身而言，面积规模庞大意味着对国土空间规划调整的必要但不可控的预期，庞大投资规模对应的具体建设项目通常缺失严肃的必要性论证。我们认为，科学决策对于片区开发的健康发展至关重要，而在片区层面谋求所谓“跨越式发展”则应特别审慎。

三是片区综合承载能力问题。当前决定各地片区开发可持续能力的最大影响因素，在于“房住不炒”战略逻辑下本地土地资源的承载能力。很多人能够理解片区开发是“复杂系统”，且很多片区开发合作模式本身已较为充分地考虑了系统 “自洽性”，但其忽视或有意忽视了系统运行环境问题——片区内经营性用地出让的净收益能够在多长的期限内平衡多大体量的开发投资？没有二级市场的接盘，一级开发的资金平衡就是伪命题。我们还注意到，近年来中央政府在不断引导和约束地方政府对土地出让净收益的分配，如2020年有关政策要求“土地出让收益用于农业农村的比例要达50%以上”，这无疑为上述逻辑增加了注脚。

综上所述，我们建议各地的片区开发实践应基于更加理性的决策，重视概念规划研究和总体投融资规划设计，确定适宜本地发展特征、资源承载力的开发规模和节奏。而在模式创新层面，建议各级政府和社会大众以发展的眼光给予更加包容的态度，凡是有利于发挥政府和市场各自的优势、有利于合理分配风险、有利于促进片区可持续健康发展的模式，应予鼓励和支持。