留抵退税政策对既有PPP项目的影响和实务解决建议

2019年3月，财政部、税务总局、海关总署联合发布《关于深化增值税改革有关政策的公告》（财政部 税务总局 海关总署公告2019年第39号）明确：“自2019年4月1日起，试行增值税期末留抵税额退税（以下简称留抵退税）制度”；2022年3月21日，财政部和税务总局联合发布《关于进一步加大增值税期末留抵退税政策实施力度的公告》（财政部 税务总局公告2022年第14号），进一步加大留抵退税实施力度，对 “交通运输、仓储和邮政业”等六个行业符合条件的企业，一次性退还存量留抵税额，并按月全额退还增量留抵税额。留抵退税政策将有助增加企业现金流，缓解企业资金回笼压力。

根据财政部PPP中心发布的全国PPP综合信息平台管理库项目2022年2月报，2014年以来累计入库项目10,248个，其中累计签约落地项目7,738个，投资额16.3万亿元，而开工建设项目累计4,884个，投资额7.8万亿元。大量PPP项目在建设期或运营初期存在留抵税额，预计较多符合要求的PPP项目将享受留抵退税政策红利。本文拟结合PPP项目的实际情况，着重研究留抵退税政策对该政策出台之前已实施的既有PPP项目（以下简称既有PPP项目）产生的影响，初步分析提出解决方案，为此类项目后续解决和处理相关问题提供参考借鉴。

增值税及相关处理

当前，大量PPP项目是在留抵退税政策出台前已实施的项目。根据当时国家增值税相关政策，纳税人销售货物、劳务、服务、无形资产、不动产，应当缴纳增值税，应纳税额为当期销项税额抵扣当期进项税额后的余额。此类项目在招标阶段常规财务处理为：当期销项税额小于当期进项税额不足抵扣时，一般其不足部分结转下期继续抵扣，未抵扣的进项税额未考虑申请退税；对于部分PPP项目，如预计其合作期结束时仍存在未抵扣的进项税额，一般考虑在运营期后几年或整个运营期将未抵扣的进项税额转入项目经营成本，以抵减应纳税所得额。

留抵退税政策的出台，必然会对PPP项目现金流产生影响。PPP项目实施方案或相关合同文件中一般会按照风险收益对等、风险可控等原则，约定本级政府以上的政策变化等风险由双方共同承担，在实际执行过程中如受到上级政府政策性因素影响，导致项目实际收益出现重大偏离的，实施机构和项目公司可进行协商调整。各方需结合PPP项目实际情况，妥善解决因留抵退税这一重大政策变化可能引起的相关问题。。

留抵退税对不同项目的影响分析

为便于分析，我们简单将既有PPP项目分为两类：合作期需缴纳增值税的既有PPP项目和整个合作期进项销项税抵扣后无需缴纳增值税的既有PPP项目。

（一）合作期需缴纳增值税的既有PPP项目。项目公司当期办理留抵退税，将减少项目可抵扣的进项税额，假设正常经营情况下销项税额不变，则后期将增加缴纳与留抵退税额等额的增值税。对大多数该类PPP项目而言，留抵退税若全额由项目公司享有，可减轻项目公司当期资金压力，享有一定的资金时间价值，符合留抵退税政策的初衷，项目公司收入和政府财政支出（包括中央和地方）的绝对值不会发生变化。

（二）合作期进项销项税抵扣后无需缴纳增值税的既有PPP项目。这类项目属于合作期进项税额大于销项税额的项目，则整个合作期进项销项税抵扣后无需缴纳增值税。在获得留抵退税时，若该留抵退税由项目公司完全享有，项目公司在原有PPP收益机制外或将获得额外收益（同时，留抵退税不需缴纳企业所得税，不会因留抵退税影响项目公司企业所得税），因此，对该类项目留抵退税事宜进行科学合理的处理是必要的，也是留底退税政策初衷的必然要求。

既有PPP项目留抵退税处理建议

对于合作期进项销项抵扣后，仍有较多进项增值税未抵扣的既有PPP项目，笔者建议政府方应与项目公司进行充分沟通，在公平公正诚实信用的原则下，适度控制项目公司收益的同时，适度优化其现金流，实现留底退税的政策初衷。笔者提出如下原则供相关各方参考：

适度控制项目公司收益的原则。PPP模式下，项目公司申请留抵退税，无疑将实现项目收益现金流净增加，在原有PPP收益机制外或有额外收益。与此同时，因留抵退税政策变化，政府方（仅指该项目公司对应的PPP项目政府方）或将在一定程度上增加财政支出。因此，基于适度控制项目公司收益的原则，建议项目公司申请的相关留抵退税应考虑完全或部分用于抵减政府补贴，从而适度缓解政府方因政策变化导致的财政支出压力。

适度优化项目公司现金流的原则。鼓励项目公司积极申请留抵退税，有助实现其增加企业现金流，缓解投资回收回报的压力。基于优化项目公司现金流的原则，建议将获得的留抵退税作如下处理：如项目公司于建设期内获得留抵退税的，可自PPP项目运营期首年开始一定年度内（如10年）用于合理安排抵减政府补贴；如项目公司于运营期内获得留抵退税的，于次年开始合理安排抵减政府补贴，获得留抵退税时剩余合作期不足一定年限（如10年）的，在剩余年限内合理安排抵减政府补贴。该原则情形下，项目公司享有因留抵退税而提前兑付的资金时间成本，从而达到适度优化企业现金流的效果。

综上，笔者认为：对于在留抵退税政策出台前已实施的既有PPP项目，如果在合作期需缴纳增值税的，原则上政府方应积极协助和鼓励项目公司及时办理留抵退税，以减轻项目公司实际资金压力；如果在合作期进项销项税抵扣后无需缴纳增值税的，建议各方可选择基于适度优化企业现金流的原则处理留抵退税事宜。另外，对于在留抵退税政策出台后新实施的PPP项目，在财务测算或相关文件编制时应尽可能充分考虑留抵退税事宜，合理设计和安排留抵退税相关处理机制。