赴土库曼斯坦投资与承包工程的风险分析

文｜朱中华  中伦文德律师事务所高级合伙人

土库曼斯坦（简称“土库曼”或“土”）是位于中亚西南部的内陆国家，东接阿富汗，西濒里海，南邻伊朗，北接乌兹别克斯坦，西北部连接哈萨克斯坦，国土面积49.12万平方公里。土库曼斯坦位处亚洲大陆的中心处，国土面积的80%被卡拉库姆大沙漠覆盖，是世界上最干旱的地区之一。土库曼石油天然气资源丰富，天然气储备列世界第四，储量较大的资源还有钾盐、碘、溴、硫酸钠等。土库曼斯坦为前苏联加盟共和国，1991年10月27日宣布独立；1995年12月12日，联大决议承认其为永久中立国。1992年1月6日，我国同土库曼斯坦建立大使级外交关系。建交以来，中土两国关系发展迅速，在各领域的合作不断加强。2013年9月，两国建立战略伙伴关系。2020年，中国与土库曼斯坦双边贸易额达65.2亿美元，中国连续10年保持土库曼斯坦第一大贸易伙伴的地位。2020年，中国对土库曼斯坦直接投资流量2.11亿美元，中资企业在土库曼斯坦新签承包工程合同额4.57亿美元，完成营业额1.65亿美元。
本文对中资企业赴土库曼斯坦投资与承包工程的风险进行简要分析，供大家参考。

市场准入的风险

土库曼斯坦财政经济部是外国投资的主管政府部门。土库曼斯坦管辖国外投资的主要法律是《土库曼斯坦对外经济活动法》《外国投资法》《土库曼斯坦企业经营活动法》《土库曼斯坦企业法》《土库曼斯坦股份公司法》《土库曼斯坦外国租赁法》《自由经济区法》《税收法》和《移民法》等。土库曼斯坦政府将外国投资的行业划分为限制或禁止的行业、鼓励的行业，并对特殊区域投资给予优惠政策等。

1.禁止或限制的行业。土库曼斯坦法律中尚无关于禁止外资投资的领域的规定。对下述行业的投资实行许可证管理制度，外国投资必须获得政府批准，包括卫生、制药、渔业、能源产品销售、食品生产和销售、危险品储藏和运输、航空、海运和内河航运、公路运输、电力、通讯、化工产品生产和销售、建材生产、建筑、教育、出版和印刷、旅游、 体育休闲、博彩、保险、证券、资产评估、银行、有色金属、通关服务、法律服务、涉外劳务、文化传媒等行业。

2.对于涉及土地的投资实行限制。根据土库曼斯坦法律规定，土库曼斯坦不允许外资获得农业耕地、林地所有权和承包经营权，但是，外国投资可以租赁使用土地。《土地法》规定，外国法人和自然人租赁使用土地时，签订的土地租赁合同需要获得土库曼斯坦内阁的批准，才能租赁非农耕用地的土地使用权，租赁期限最长为40年，并且所租赁的土地仅限于以下使用目的：工程建设和其他非农业建设项目、临时工程设施；用于搭建营业点等临时设施的土地租赁期限不得超过5年。土地租赁合同文本应使用地方政府土地管理部门提供的土地租赁合同标准文本。

3.鼓励的行业。土库曼斯坦鼓励对如下行业的投资：矿产资源开采和加工行业、化工、交通基础设施建设、电子工业、旅游业等。近期，土还出台了鼓励投资绿色经济产业的法律。2021 年 3 月，土库曼斯坦正式颁布《土库曼斯坦可再生能源法》。该法指出，为鼓励和支持可再生能源生产和使用，国家会在银行贷款、土地使用、设备进口关税等方面给予优惠，并提供国家补贴。

4.鼓励在特护经济区域的投资。2017年10月,土库曼斯坦颁布《自由经济区法》。根据《自由经济区法》的规定，自由经济区优惠政策包括土地租赁优惠、货币优惠制度、税收优惠政策、海关优惠制度、用工居留优惠制度。

根据上述情况，建议中资企业注意防范市场准入及相关风险。

1.注意防范市场准入风险。中国企业赴土库曼斯坦投资，必须提前做好前期工作，除了经济技术可研外，还应当了解当地有关限制市场准入和鼓励投资的法律规定和实际操作情况，建议寻求当地专业律师对此进行法律尽职调查。同时，土库曼斯坦仍处在计划经济向市场经济过渡过程中，法律法规变化较大，市场环境十分特殊，中资企业还应密切跟踪有关法律变动情况。

2.注意防范政府审批管理不规范、信息不透明的风险。在土库曼斯坦计划经济体制和管理思维仍根深蒂固，政治经济高度集权，政府在外资项目审批中居主导地位，市场化程度不够，政府部门经常对外资企业或涉外合作项目进行行政干预和检查，并且其外国企业在土库曼斯坦投资合作活动易受土对外政策的影响。同时，土库曼斯坦行政管理透明度较差，政府不对外公布内债和外债规模、期限结构等信息，不对外公布贷款来源分布等信息情况，视债务和贷款为国家机密，对社会经济统计数据严格保密。

3.注意防范优惠政策落实风险。土库曼斯坦《外国投资法》和《自由经济区法》均规定了一系列投资鼓励政策，但《外国投资法》在具体实施中尚存在一些问题，《自由经济区法》尚未真正落地，加之审批环节多、需要时间较长，《自由经济区法》规定的一些投资鼓励政策需要等待政府研究出台具体落实措施，中资企业对此不应抱有太高期望，而应根据实际情况科学计算投资成本。

法律与司法风险

尽管1998年《土库曼斯坦民法典》编纂完成并于1999年3月1日生效生效，实现了国家民事法律的统一，但是由于该立法由德国专家主导，主要借鉴和移植了德国民法典的内容和形式，没有完全考虑土库曼斯坦的国情和民族特点，属于超前立法，与实际情况存在差距。对于土库曼斯坦管理国家经济发展包括外国投资的行政法，就更明显地带有强烈的计划经济和行政主导色彩，许多法律、标准和做法不同于国际通行的规则。如土库曼斯坦实行严格的外汇管制制度，在土库曼斯坦紧张的金融形势下，外国投资者的资本及其利润的汇出有可能受到一定限制；在土库曼斯坦进行公司注册审批的时间较长，甚至无法注册；土库曼斯坦在许多方面立法不完善，仍然通过国家临时制定政策、政府文件或总统令来规范，稳定性较差，随意性较大；政府随意修改或不履行合同的情况也时有发生。土库曼斯坦执法司法的规范性与公平性也有待提高，如土库曼斯坦投资合作方面的法律规定，如果外企在当地经营过程中发生争议，只能在当地仲裁机构或法院解决。但是，当地司法仲裁体系执法透明度较低，败诉的常常是外国公司。目前，土库曼斯坦现在仍没有加入世界贸易组织，2020年被世贸组织批准为观察员国。2022年5月4日，土库曼斯坦刚刚加入《纽约公约》和《联合国国际货物销售合同公约》（CISG），成为纽约公约第170个缔约国和CISG第95个缔约国。

基于上述情况，我们建议赴土库曼斯坦投资或承包工程的中资企业：

1.应了解当地国情和体制特色，根据当地特点采取应对投资环境不利因素的措施。中资企业既要合规经营，又要适应当地国情和体制特色，切忌套用其他经济转轨国家或独联体国家的经营经验和模式，在此前提下制订基于自身优势的、有针对性的应对投资环境不利因素的措施。

2.对于大额投资谨慎决策，慎重考察合作伙伴和业主自信。鉴于在当地投资和承包工程存在一定的业主违约风险，因此对数额较大的直接投资应谨慎做出决策；投资合作对象优先选择有实力的当地大中型国企，与私营企业的合作应通过土库曼斯坦工业家企业家联盟进行；工程建设项目尽可能选择现汇方式，谨慎参与合作经营、合资经营，并且可以同时考虑通过投保中信保业主违约险等方式防范风险。

3.企业应注意防范汇率风险和注册当地公司的风险。土库曼斯坦实行严格的外汇管制政策，汇率市场封闭，独立于国际金融市场之外，完全由政府操控，汇率变化趋势不可预测，企业应尽可能实行以国际通行货币计价，在当地发生部分可以支付当地币，其他支付国际通用货币，以规避汇率风险。另外，外国公司在土库曼斯坦注册手续繁杂，而且在注册过程中往往会遇到各种各样的意外情况，使得注册时间远超预期，中资企业对此应有充分准备，正确选择注册企业类型，详细了解注册要求、程序，备齐所需文件等。

承接工程的风险

根据土库曼斯坦总统令规定，土国家投资的工程项目一律采用招标方式，总统令特批的情况除外。外国公司带资项目可通过议标方式进行。土库曼斯坦当地招投标方式不完全与国际惯例接轨，审核环节多，审核时间长，具体操作办法由土方各行业招标委员会确定。外国企业中标工程项目必须经总统令批准。总统令的法律效力高于其他任何法律文件，一旦下达很难更改。总统令中会明确规定项目甲乙方单位、工期、价格、是否免税等要素。只有获得总统令后，项目双方才能签订商务合同。商务合同在签订前后均要通过土库曼斯坦商品和原料交易所、财政和经济部等多个政府部门审批和注册，因为总统令已经生效，所以审批和注册所需时间都被计算在工期之内。同时，企业中标后被废标、报价有效期过后仍被要求按报价签署合同等现象时有发生。土库曼斯坦对外国公司投标参与工程项目建设无统一规定，没有建立工程投标许可证制度。无论外国公司及自然人是否在当地注册，土库曼斯坦均可以允许其参与项目投标等。如果外国公司中标当地工程，需在土库曼斯坦国家商品和原料交易所注册登记，金额超过200万马纳特的项目必须经总统批准，否则合同无效。

基于在土库曼斯坦承包工程的实际情况，我们建议，在土中资企业应当注意如下问题，防范相应的风险：

1.了解当地签约程序，依法参与项目竞标和实施。鉴于土库曼斯坦虽对工程承包项目的招投标制度与国际惯例有很大差别，较为特殊和复杂，因此中资企业应特别注意了解招标投标、签约履约程序，在签约前仔细了解合同条款的含义，包括在承诺项目工期时对于工期计算等留足余量，避免被动。

2.投标签约前应注意了解土库曼斯坦当地建筑规范，因为其要求不同于我国和其他国家。土库曼斯坦与中国国内以及前苏联建筑规范和质量标准均不相同。土库曼斯坦在工程内部建构、外观和功能设计等方面均有本国标准和规定；由于土库曼斯坦位于地中海地震带，工程质量标准也不同于独联体其他国家，具有独特性。中资企业在承揽建筑项目时应对此应特别予以注意。

3.应做好项目前期可行性研究。土库曼斯坦工程承包市场潜力大，招标项目多，但要真正实现项目落地难度较大，因此，中资企业应充分做好项目前期经济技术可行性研究，避免盲目投标。中资企业参与投标前，应对当地法律法规、市场价格走势、项目合作方式、业主实力背景等进行全面分析，合理规避风险。

4.调查当地建材市场供求状况，准确测算项目建设成本。土库曼斯坦建材生产处于起步阶段。建材主要依赖进口，水泥、沙、石料等以当地生产为主，但产量有限。

5.中资企业宜谨慎选择工程项目融资和经营方式。目前，土库曼斯坦资金实力有限，但土库曼斯坦对中国商业银行贷款的接受能力有限，业主难以解决自筹资金，土库曼斯坦大多数项目的招标方会要求带资承包。鉴于项目的资金和回款风险，建议对土库曼斯坦业主自筹资金尚未落实和通过伊朗购买天然气回款方式融资的项目持谨慎态度。因此，建议中资企业特别是工程企业谨慎选择参与项目后期经营管理的经营方式，目前阶段仍应以现汇方式承接为宜。

劳务用工的风险

土库曼斯坦管辖劳动就业的法律主要是《劳动法》，无论是当地员工还是外国员工都应当遵守《劳动法》。在当地聘用员工应当签订书面工作合同作为雇用员工的依据。合同根据其期限不同分为三类：不定期合同，5年内不定期合同，按完成规定工作量所需时间计算的合同。雇主只有在企业破产、改组、裁员或员工失职、因个人原因无法履职、无故脱岗、犯罪等情况下才可解雇员工，且一般情况下须征得企业内工会组织的同意；如员工主动提出解除合同，则需提前两周以书面形式通知雇主；如雇主非法解雇员工，法院可应员工要求代替员工向雇主追讨不少于员工3个月平均工资的补偿金。

土库曼斯坦人口规模较小，劳动力教育水平和劳动力素质有限，高级技工短缺，但是，土库曼斯坦对外籍劳务管理却十分严格。自2017年起，土库曼斯坦移民局要求外资企业外籍员工与土籍员工比例不得超过1:9，否则移民局等部门将限制该企业外籍劳务人员入境。因此，当地现有外籍劳务规模很小，所需的外籍劳务岗位主要是技术类工种。外国人在当地工作主要受《外国公民赴土库曼斯坦临时工作条例》管辖。临时在土库曼斯坦务工的外国公民从一雇主转投另一雇主必须经土库曼斯坦移民局批准。我们建议，中国企业在土库曼斯坦的劳务用工应当注意防范如下风险：

1. 遵守关于外籍员工用工比例和办理工作准证的规定，依法规范用工。根据土库曼斯坦法律规定，外国公民在土库曼斯坦停留1个月以上的，均须办理劳务许可。否则，将不予发放签证。土库曼斯坦法律还规定，外国员工数量不得超过企业员工总数的10%，否则也将因额度限制而拒发劳务许可。企业应将有关申请资料提交土库曼斯坦合作伙伴（业主），再由其转交移民局，以办理相关手续。

2.严格控制外籍员工比例，实行本地化经营。土库曼斯坦政府高度重视民众就业问题，为优先保障国内居民就业，通过劳动许可证制度严控外籍劳务规模，强制性要求外国公司必须遵守外籍员工与当地员工比例不得高于1:9的规定，外籍员工主要是外资企业管理人员和技术人员。外国公司无权随意解雇当地员工，一旦违规即拒发劳务许可。并且，外籍劳务不能从事所申报岗位以外的工作。因此，中资企业应考虑本地化经营，尽量多地聘用当地员工。

3.妥善处理与工会的关系。土库曼斯坦有全国性的工会组织——土库曼斯坦全国总工会，该工会是独立的社会组织，也是土库曼斯坦最大的社会组织，其分支机构遍及各个部委及所属企业。在某些雇用当地员工较多的中资企业内部，土库曼斯坦当地的员工自发成立了工会。中资企业应妥善处理与工会的关系，减少劳资摩擦，维护正常经营，实现合理控制工薪成本的目的。