基于S-CAD视角看“养老服务跨组织联盟基金” 的政策设计与优化

S-CAD方法概述 

评估一项政策的好坏，关键是政策行动能否有效达成政策目的，难点是整合“技术”和“认同”。单是考虑“技术”，可能导致对多元利益诉求的响应不足，影响政策的认同度及可实施性；单是考虑“认同”，可能因为民意过于分化以至技术性的考虑不足。S-CAD指基于主导利益观点（Subjectivity），先评估效应（Consistency）和效率（Adequacy），再从政策成功实施需要依赖的相关利益观点出发评估可行性（Dependency），旨在为整合技术与认同提供一套科学思维与操作方法。

简而言之，S-CAD以政策元素（典型是立场、目的、手段、结果4类）解构政策逻辑，利用“主导观点”和“相关观点”去方法化地处理多元利益诉求（图1）：

1.知己（作技术评估），从选定的“主导观点”评估政策的有效性，即因果逻辑的一致性和资源利用的效率性；2.知彼（作可行性评估），从“相关观点”评估政策的有效性，尤其是识别影响政策认同度及实施性的关键政策环节；3.“知己知彼”后，决策是否及如何调整关键政策元素，以更好地平衡政策的有效性和可行性。

S-CAD作为“元方法”有三个主要特点：
● 合逻辑。“知己知彼方能百战百胜”是常理，但确定次序是方法。S-CAD为先知己（效应和效率）、再知彼（可行）、最后基于知己知彼作决策提供了科学方法；
● 适用广。在任何领域、任何尺度、任何政策内容及政策阶段，只要是评估“行动是否效应、效率、可行”都能适用；
● 好操作。非专业评估人员可以用S-CAD的思路厘清影响行动成败的关键环节，专业评估人员辅以S-CAD软件可以完成系统性的评估和计算。

以下将提供一个简化的S-CAD应用示例，实际评估时需参照《S-CAD 公共政策评估法运作手册》对各政策环节进行完整的分析。

一个简化的案例

案例的选取基于以下原则：1.包含一个具体政策的设计及其评估的完整环节，以此为基础探讨S-CAD相较其他惯用评估方法而言可以实现哪些突破；2.具有可复制性和可推广性；3.选用一个合适的案例去表达方法的运用思路，而不局限在具体政策内容本身。基于此，本文以加拿大联邦政府面向老年人服务的“跨组织联盟基金”项目为例（Pan-Canadian projects的意译，以下简称“联盟基金”），探讨如何用S-CAD优化该项目的设计和评估，示例S-CAD在政策评估方法上的特点和突破。同时，该项目的设计本身对我国积极应对老龄化，有效整合政府和社会资源也具有参考价值。

（一）背景
加拿大是西方发达国家中较早进入老龄化社会的国家之一。为了应对日益增长的养老服务需求，政府制定了大致三类政策：1.向专业服务机构购买为老服务；2.为特定老年群体发放养老补贴；3.设立专项基金，接受专业服务机构、社会团体以及个人的申请，激励市场和社会力量自下而上、因地制宜地建立和发展在地化的为老服务。

本文案例聚焦的“联盟基金”属于第三类，它鼓励相关组织、团体及个人以联盟形式联合申报。每个项目资助期为3-5年，资助金额为50-500万加元，政府年均预算约900万加元（折合人民币约4500万）。联盟基金的设立源于加拿大老年群体面临的社会隔离问题日益凸显。随着老龄化程度加深，老年群体社会参与的能力降低、参与社会建设和治理的渠道减少，尤其是丧偶、收入和健康状况变化等导致部分老年人陷入困境。社会隔离的老人相较社会参与度高的老人而言，前者的住院风险是后者的四到五倍、受到精神上或经济上虐待的可能性也更高。

为了减少老年人的社会隔离，政府设计了联盟基金鼓励多元主体的共同参与、共建共享。尤其，针对那些难以依靠单一组织、单一服务领域实现的社区支持，以联盟基金资助和激励不同组织、团体以及个人之间进行资源整合与联盟，从而形成集合影响力 (collective impact)。比如，为了促进不同代际之间的交流和认同，当地的学校、为老服务机构、志愿者组织可以作为团队共同申请联盟基金的支持。针对受助团队，政府在事前（如设计咨询）、事中（如资金使用）、事后（如实效评估）各个阶段进行支持和监督。

以下将结合“联盟基金”项目招募书及其实效评估报告，示例S-CAD可以在哪些方面优化该项目的设计。

（二）以S-CAD评估和优化联盟基金的政策设计
联盟基金的招募书是对项目申报的指引，它的设计将直接影响受助项目的选择从而影响资助目标的实现。从内容上看，招募书说明了资助目标、评价“集合影响力”的关键要素（即引导联盟建立的5项手段）和符合申报要求的活动（即引导受助活动的8项手段）（图2-蓝字）。可以看出，联盟基金是典型的基于目标和手段的政策设计。以下将基于联盟基金的实效评估报告[3]，说明这种政策设计存在的问题和导致的评估难点，以及用S-CAD可以实现哪些优化（图2-红字）。

优化1：明确立场的相对重要性，让政策评估标准更加清晰
联盟基金的设计涉及到两个立场：一个立场是通过联盟对具体活动提供有针对性的项目支持（如活动经费和人员），提升聚焦解决具体问题的组织能力；另一个立场是联盟为“孵化”成员组织之间的联盟关系提供支持（如对长期联盟机制的投入），聚焦联盟关系的可持续性。然而，政策设计中缺乏对这两个立场相对重要性的界定，导致评估政策成败的标准模糊。比如，两个立场会带来不同的基金使用方式从而产生不同的实效，而且第二个立场的实效相较第一个立场往往需要更长的时间追踪和评估。

从S-CAD视角看，假设以政府的就业与社会发展部（联盟基金的设计部门以及委托评估的部门）为“主导观点”，去设定以上两个立场V1和V2之间的相对重要性（图2），将为评估提供两个明确的评估方向。第一，一个重要性越高的立场，各个政策元素对它的效应和效率理应越大（即政策元素对达成这个立场的贡献越大）。第二，如果两个立场的“相对”重要性不同，政策元素对重要性较高的立场的贡献应较高。比如，假设“主导观点”认为立场V2（联盟关系可持续）的重要性比V1（解决具体问题）的高，那么在效率评估上，这5个目的（G）对立场V2的贡献不应小于它们对立场V1的贡献。

优化2：构建“4+3”模式，提升政策评估的逻辑性和系统性
联盟基金的招募书明确了引导联盟的5种手段和引导具体活动的8种手段（图2-蓝字）。这些手段并非相互独立，它们对实现政策目的的贡献也不同。比如，同一手段追求不同目的，或者不同手段追求同一目的的充分性有高有低。招募书内将这些手段笼统地归纳为两大类（引导联盟和引导具体活动），这很难厘清每一个具体政策手段追求每一个具体政策目的的实效。

运用S-CAD的思路可以形成联盟基金评估的“4+3”模式，即用4类政策元素逻辑化，基于4类元素实现3套评估（效应、效率、可行）的系统化。联盟基金的设计实质上是通过13个手段S1-S13去追求5个政策目的G1-G5，用这5个政策目的去代表2个立场V1和V2（图2-红字）。这些政策立场、目的、手段是相互关联的，对每一对元素进行系统性评估将有助于厘清对政策实效产生影响的关键环节。在明确了立场、目的、手段、以及预期结果（目前在招募书和评估报告中都是缺失的）的分析框架后，再针对每一对“立场-目的”、“目的-手段”、“手段-预期结果”的关系进行3套评估（效应、效率、可行性），就可以厘清每对元素对政策效应和效率的具体影响。
优化3：明确“主导”和“相关”利益，让政策共识/冲突有踪可循、政策决策有据可依

评估报告指出联盟基金的实效不仅受联盟内部联盟的影响，还受到联盟之外、更大范围内不同组织之间的联盟影响。比如，多个受助联盟指出要从社会层面系统性地去应对老年人社会隔离问题（G5），需要地方政府与联盟之间实现数据共享，从而更有效地识别需要干预的群体和地区。从S-CAD视角看，如果基于联邦政府为“主导观点”的假设前提，那么受助团队属于“相关观点”之一，它的意见表明它对目的G5是认同的，但认为用现有手段S1-S13去追求目的G5是不足的，因此建议增加手段“促进政府与联盟的数据共享”（见图2考虑增加的手段Sj）。

该建议是否被采纳，作为“主导观点”的联邦政府还需要进行两步分析才能决策：

第一，需要分析另一个重要的“相关观点”即地方政府的认同度和执行性。由于加拿大联邦政府和地方政府在为老服务上有明确的权责划分，是平行而非上下级的隶属关系，因此需要从地方政府的观点出发去评估手段Sj的效应和效率。比如，数据分享会涉及人力、财力等经济成本，以及联邦政府与地方政府通过联盟基金影响力争夺地方选民支持等政治筹码。

第二，在评估完受助团队和地方政府两个“相关观点”，尤其是对于增加手段Sj的助力与阻力即“知己知彼”后，再次回到“主导观点”，结合效应、效率和可行性（考虑了受助联盟和地方政府的观点）去决策是否增加手段Sj。这种决策过程将不同利益诉求转化为对具体政策元素的意见，不仅使处理多元利益避免陷入单纯的价值观之争，更让共识和冲突有踪可循、政策决策有据可依。

结论

以上这个简化的S-CAD应用案例，旨在说明S-CAD在公共政策评估，尤其面向“多元利益”如何在整合有效性和认同度的方法上实现突破。首先，S-CAD强调先知己（效应和效率）、后知彼（可行），既考虑施策背景以及资源约束条件，也考虑影响施策效果的多元相关利益。第二，S-CAD聚焦立场、目的、手段、结果4类典型政策元素之间的逻辑性、必要性、充分性关系，这有利于为多元利益观点提供统一的评估框架，让政策意见的分歧和共识得到具体化的表达和识别。第三，S-CAD强调知己（主导观点）知彼（相关观点）以后决策，这为优化主导利益、平衡相关利益的决策提供了可追溯的政策逻辑和具体内容。因此，S-CAD将有助于为“重技术指标但相关利益诉求响应不足”，或“重多元利益主体的认同度但技术性不足”的两难问题提供破题思路与方法。

【国家社科基金项目（批准号：22BJL081）】