构建泛珠江三角洲经济区的思路与对策

泛珠经济区的发展条件   

泛珠江三角洲经济区由广东（不包括粤东地区的汕头、揭阳、潮州和梅州）、广西、海南三省区与香港、澳门两个特别行政区组成（以下简称泛珠经济区）。

（一）具备建设高水平经济区的有利条件
从区内经济社会联系看，泛珠经济区具备建设高水平经济区的条件。

首先，泛珠经济区内部各区域之间地理相邻，发展历史同源，历史上行政管辖关系交织，地方语言相通，地域文化和社会习俗相似，民心相通。这种特殊的社会联系为泛珠经济区内部各省区之间形成紧密的经济联系提供了坚实的支撑。

其次，在经济联系方面，泛珠经济区位于海上丝绸之路的起点，以国际贸易为导向，以珠三角为龙头，历经上千年的发展互动，各区域之间形成了市场相通、优势互补、相互依赖的经济联系网络，这是泛珠经济区得以形成和发展的经济基石。

第三，在经济空间组织方面，新中国建立之后，在国家划分的七大经济协作区中，泛珠经济区最初属于华南经济协作区。此后，直到改革开放之前，泛珠经济区的经济建设和布局主要是在华南地区这个架构下进行的，这就奠定了泛珠经济区经济一体化的空间组织历史基础。2004年，在中央的支持和指导下，以珠江水系和经济联系为纽带，广东、广西、海南、福建、江西、湖南、四川、贵州、云南内地九省区和香港、澳门特别行政区在广州签署了《泛珠三角区域合作框架协议》，共同推动泛珠三角区域合作。泛珠经济区是泛珠三角区域合作的重要组成部分，在泛珠三角区域合作中进一步增强了空间组织的内聚力。2018年，国家实施粤港澳大湾区建设重大战略之后，广西就积极响应，发布了《广西全面对接粤港澳大湾区实施方案（2019-2021年）》。此外，珠江-西江经济带建设、粤桂高铁经济带建设等增强了广东与广西的互动合作。由此可以看出，泛珠经济区的内聚力是比较强的。

（二）具备建设高水平经济区的发展基础
经济实力是建设高水平经济区不可或缺的基础之一。泛珠经济区具备了建设高水平经济区的发展基础。

首先，泛珠经济区有粤港澳大湾区这个世界级城市群。目前，粤港澳大湾区正在朝着国际一流湾区和世界级城市群发展，必将对泛珠经济区产生强有力的辐射带动作用。除此之外，北部湾和正在建设的海南自贸港将是泛珠经济区的次级增长动力源，在辐射带动和空间组织中将发挥重要作用。

其次，泛珠经济区已经形成了很强的经济实力。2022年，泛珠经济区的地区生产总值超过了18万亿元人民币，约占全国内地生产总值的14.9%。需要注意的是，这是在受到三年新冠疫情冲击及国际经济不确定性加剧的情况下泛珠经济区的经济增长表现。另外，人口因素也从一个侧面反映了泛珠经济区的经济实力。泛珠经济区因经济发展水平相对较高而成为全国人口的集聚区。2022年，泛珠经济区的常住人口为17751.38万人，比2019年增加了1389.76万人。

第三，在对外开放方面，泛珠经济区的对外开放程度高，开放发展的前景广阔。开放发展是泛珠经济区内各个省区的重要特征。在泛珠经济区内，香港和澳门是自由港，海南正在加紧建设自贸港，广东有中国（广东）自由贸易试验区，广西有中国（广西）自由贸易试验区。除此之外，广东截至2022年有16个海关特殊监管区域，其中综合保税区11个；广西有8个海关特殊监管区，其中综合保税区5个。就全国而言，泛珠经济区的对外开放发展条件是首屈一指的，这是其建设高水平经济区的一个重要基础。

泛珠经济区的发展机遇与挑战     

（一）泛珠经济区的发展机遇
基于上述分析思路，笔者认为泛珠经济区主要有如下几个发展机遇。

其一，“一带一路”建设和《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)正式实施提供的发展机遇。泛珠经济区是21世纪海上丝绸之路的重要枢纽，同时经由中欧班列、西部陆海新通道可以便捷地连接丝绸之路经济带。“一带一路”建设的深入推进，将为泛珠经济区打开广阔的开放发展新空间，有利于提升对外经贸交流的多样性和韧性。如，2022年尽管受到新冠疫情的严重影响，广东对“一带一路”沿线国家的进出口总额仍然增长了10.3%，广西在2022年前11个月对“一带一路”沿线国家进出口总额也增长了9.8%，海南对“一带一路”沿线国家进出口总额更是大幅增长74.6%。
泛珠经济区紧邻东盟地区，且与东亚及大洋洲主要国家联系便利，东盟地区是广东、广西、海南的第一大贸易伙伴。《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)正式实施，为泛珠经济区巩固深化与东盟地区的经贸合作，拓展与日本、韩国、澳大利亚、新西兰等国家的经贸关系创造了更好的条件。

其二，国家有关区域发展战略及规划提供的发展机遇。在泛珠经济区，国家正在实施的区域发展战略及规划主要有粤港澳大湾区建设重大战略、海南自由贸易区建设重大战略，以及北部湾城市群建设规划、珠江-西江经济带发展规划、西部陆海新通道建设规划等。 这些战略及规划显著提升了泛珠经济区在全国发展大局中的战略地位。泛珠经济区将因此而获得国家多方面的政策支持。

其三，国家加快构建新发展格局提供的发展机遇。加快构建新发展格局是我国的战略任务。无论是从国内大循环还是从国际大循环看，泛珠经济区以其连通国内国际双循环的重要区位、链接国内大循环与国际大循环的能力而在构建新发展格局中占据重要地位。因此，广东提出了打造新发展格局的战略支点，广西提出打造国内国际双循环重要节点枢纽，海南提出打造国内国际双循环交汇点，香港和澳门也表示要积极融入新发展格局。从长远发展来看，构建新发展格局将为泛珠经济区更好发挥区位优势、对外开放优势和创新发展优势，建设现代化产业体系产生巨大的推动力。

（二）泛珠经济区的发展挑战
一是世界发展环境的不确定性。世界发展环境的不确定对泛珠经济区可能产生的挑战主要是，世界经济复苏滞缓导致国际需求下降，进而将弱化泛珠经济区的外需拉动力；泛珠经济区与西方发达国家的经贸关系将受到冲击，与这些国家所主导的产业链、供应链存在断链的风险，维持和拓展在这些国家的市场将遇到来自所谓的“国家安全”及“价值观”的阻力；从这些国家获得创新资源，与之开展科技合作等将受到前所未有的阻碍，这在一定程度上会给泛珠经济区高质量发展尤其是创新发展造成困难，泛珠经济区推动产业升级会遇到技术“卡脖子”问题。此外，如果因美国银行倒闭而诱发新的国际金融危机，那么，泛珠经济区将不可避免地受到不同程度的冲击，尤其是香港、澳门以及海南自贸港建设和广东、广西的自贸试验区建设受到的冲击将更大。

二是泛珠经济区内部的制度性分隔。泛珠经济区内部的制度性分隔有三类。第一类是“一国两制”造成的香港、澳门与广东、广西、海南之间社会经济制度的分隔，表现为经济运行规则的差异，要素跨境流动的自由度受限，经济合作需要跨越相关的制度障碍，导致经济交流的成本上升和效率提升受限。第二类是自贸区与非自贸区之间的分隔。目前，香港和澳门是自由港，广东、广西是非自贸区，它们之间的经济自由度相差甚大，相互之间的经贸联系需要经过海关，有诸多不便。2025年之后，海南将成为自贸港，其与广东、广西之间的经贸联系也会遇到同类问题。第三类是行政区划的分隔。在泛珠经济区内，广东、广西、海南、香港、澳门是省级行政区域，它们各有其行政管辖边界和区域利益，是相对独立的经济系统，相互之间的经济联系与合作必然受到行政区分隔的影响。同样，各个地级市之间、县域之间也存在类似的情况。总的来看，这些制度性分隔将长期存在，其对泛珠经济区发展的影响也将是长期的。

三是城乡差异和区域差异明显。在城乡差异方面，香港、澳门是城市经济，2022年广东的常住人口城镇化率为74.79%、广西为55.65%、海南为61.49%。在区域差异方面，广东和广西比较突出。区域发展不平衡是长期制约广东、广西经济发展的一个难题。由此可见，泛珠经济区推动城乡融合发展、区域协调发展的任务是繁重的。
除了上述三个发展挑战之外，当前泛珠经济区还面临着加快恢复经济，增强经济活力，开启新增长曲线的挑战。

泛珠经济区的发展思路  

（一）发展定位
泛珠经济区是全国一级综合经济区。因此，需要从国家发展大局和战略需求的角度确定其发展定位。根据这个认识，笔者认为泛珠经济区有以下三个重要的发展定位。

1.区域高质量发展的示范区
由于我国区域类型多样，各区域所处的发展阶段不同，所以区域之间必定存在高质量发展的方式、发展步伐等方面的差异。泛珠经济区有建设成为全国区域高质量发展示范区的有利条件。因此，泛珠经济区要以新发展理念为指导，系统谋划和有序推动创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展和共享发展，形成具有推广价值的高质量发展模式，成为全国区域高质量发展的示范区。

2.新发展格局的关键性战略支撑区
广东的定位是新发展格局的战略支点，广西的定位是国内国际双循环重要节点枢纽，海南的定位是国内国际双循环交汇点，香港和澳门则定位于积极融入新发展格局。由此可见，泛珠经济区在国家构建新发展格局中是有所作为的。

作为一个经济规模超过18万亿元人民币、人口约1.8亿人的经济区，泛珠经济区拥有强大的经济实力、良好的创新发展势头、优良的对外开放基础、链接国内大循环和国际大循环的独特区位及能力。就与其它经济区比较而言，泛珠经济区具备建设成为新发展格局关键性战略支撑区的条件。

3.中国式现代化的先行地
从现代化的历程看，改革开放以来广东、广西、海南地处沿海，得改革开放风气之先，总体上走在了内地现代化的前列。香港和澳门则实现了西式现代化，可以为推进中国式现代化提供借鉴，同时需要积极地融入中国式现代化。

（二）发展方向
1.形成创新发展动力
泛珠经济区拥有粤港澳大湾区城市群这个强大的创新引擎是形成创新发展动力的重要条件。据世界知识产权组织（WIPO）等发布的《全球创新指数（GII）2022》，深圳-香港-广州科技集群在全球科技集群100强排名中已经连续四年位居第二位。粤港澳大湾区正在朝着国际科技创新中心的目标迈进。除了粤港澳大湾区，广东的其它地市、广西及海南也各自拥有各具特色的创新资源。总体上看，泛珠经济区具有形成创新发展动力的条件。

2.建成现代化产业体系
目前，泛珠经济区的产业结构正处于调整升级阶段，但是进程并不一致。香港和澳门作为城市经济体基本上是服务业。广东、广西和海南有三次产业结构。2022年，广东的三次产业结构是4.1:40.9:55.0，广西的三次产业结构是16.2:34.0:49.8，海南的三次产业结构为20.8:19.2:60.0。因此，要从经济区内部分工合作、发挥比较优势的角度谋划泛珠经济区的现代化产业体系建设，而不能局限于各省区甚至地市、县域。总体上，泛珠经济区建设现代化产业体系需要把握以下几个重点方向。

一是形成以先进制造业和高技术制造业为主导、战略性新兴产业为引领、先进制造业与现代服务业相互促进、现代农业为基础的产业结构。

二是着力建设连通区内区外、国内国外的产业链和供应链，推动创新链与产业链、供应链的深度融合；建设世界级产业集群，以其为枢纽，形成分工合作、协调共生的产业生态系统，增强产业发展的体系优势和韧性。

三是大力发展数字经济，推动产业绿色发展，依靠人工智能、大数据、物联网等现代技术，促进产业融合发展，培育产业新增长点，走在世界现代产业发展的前列。

四是依靠规划指引、政策支持，引导产业转移和企业跨区域发展，形成分工有序、体系优势明显的产业空间布局。

五是利用海洋岸线长和海洋面积大的条件，统筹陆海资源开发利用，大力发展海洋经济，形成陆海联运、海洋资源开发和深加工、海洋设备制造、涉海专业服务等相互促进的海洋经济，使之成为现代化产业体系的重要增长点。

3.构建多极网络空间发展格局
已有研究表明（覃成林，贾善铭等，2016；覃成林,韩美洁,2022；覃成林,黄丹,2022；覃成林,唐雅岚,2022），多极网络空间发展格局是区域经济空间组织的演进趋势。笔者认为，泛珠经济区也需要顺应这个趋势，谋划构建多极网络空间发展格局，为促进区域协调发展，提高资源空间配置效率，提供相应的空间组织基础。初步考虑，在泛珠经济区可规划建设粤港澳大湾区城市群、北部湾城市群、海口都市圈，沿海经济带、珠江-西江经济带、西部陆海新通道（广西段）、京广高铁经济带（广东段），加上群外圈外的区域性中心城市以及一体化的快速交通网络、信息网络、能源网络和水资源网络，逐步建成多极网络空间发展格局。

4.增强高水平对外开放优势
与国内其它经济区相比，对外开放、以开放促发展是泛珠经济区的特色和优势。发挥对外开放优势是泛珠经济区必须始终坚持的一个重要发展方向。

其一，推进规则、规制、管理、标准等制度型开放，创新对外开放体制机制，大力发展服务贸易、数字贸易，助力人民币国际化，建成全国制度型开放高地。

其二，聚合香港和澳门自由港、海南自贸港、广东和广西自贸试验区及综合保税区，形成多层次功能互补联动的对外开放体系，形成对外开放的合力。创新香港、澳门、海南辐射带动经济区内其它区域开放发展的体制及方式。积极谋划以广东自贸试验区为基础，规划建设环珠江口自由贸易区。

其三，依托国内大市场和本区域的创新链、产业链、供应链，形成吸纳全球优质要素的枢纽。

其四，建设国际化、市场化、法制化的国际一流营商环境。

5.建设美丽宜居生态环境
生态环境是支撑经济区发展的重要自然基础。泛珠经济区内部以珠江水系为主要的生态联系纽带，形成了相互依赖的生态关系。因此，要从经济区的层面谋划和推动生态环境建设。主要包括统筹推进珠江水系上中下游之间的生态环境保护、治理，合理分配水资源；加大风电、太阳能、水电、核电等清洁能源建设力度，显著提升绿色能源占比；加强北部山区和海岸带生态屏障建设；依据主体功能区划，完善对生态功能区、主要农产品生产基地的补偿机制；大力推进美丽乡村建设。

促进泛珠经济区一体化发展的对策  

实现上述发展思路，促进泛珠经济区一体化发展应采取以下对策。

（一）打造“大湾区+自贸港”双引擎
经济区发展必须有增长极的组织和带动。根据泛珠经济区的增长极发展实际，笔者认为需要打造“大湾区+自贸港”双引擎。其中，大湾区是指粤港澳大湾区，自贸港包括香港和澳门自由港、海南自贸港。在措施方面，一是要坚定实施粤港澳大湾区建设重大战略，落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》和中共中央、国务院《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，形成粤港澳大湾区与深圳先行示范区“双区驱动”、广州与深圳“双城联动”的发展局面（覃成林，2021），加快建设国际一流湾区和世界级城市群的步伐；二是要高标准实施《海南自由贸易港建设总体方案》，全面建设海南自由贸易港；三是以横琴粤澳深度合作区、前海深港现代服务业合作区、南沙粤港澳全面合作区、香港北部都会区为重要合作平台（覃成林，贾善铭，2022），进一步推动香港和澳门融入粤港澳大湾区建设，在泛珠经济区发展中发挥更大的作用。

（二）着力推进发展转型
经济由高速增长向高质量发展转换，意味着必须完成发展理念、发展动力、发展方式和发展目的等转型。对于泛珠经济区而言，首先必须全面、准确地贯彻新发展理念，其次是形成创新发展动力。关于这两点，前面的部分已经叙及。关于发展方式的转型，笔者认为从世界新技术革命、产业革命的大趋势和国家的相关战略导向看，泛珠经济区需要着力推进智慧转型、绿色转型、能源转型，大力发展数字经济，普及绿色发展，建立以清洁能源为主的新能源结构，从而形成智慧、绿色、低碳的新发展结构。关于发展目的，党的二十大报告指出“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，也是一个长期的历史过程。”这就意味着，泛珠经济区的发展目的必须是共同富裕。因此，需要完成由过去的让一部分人、一部分地区先富起来向全体人民共同富裕转型。为此，就需要在发展中逐步实现区域之间的基本公共服务均等化，缩小城乡差异和区域差异。

完成了上述几个发展转型，泛珠经济区将显著增强高质量发展的能力、提升高质量发展的水平。

（三）建立区域协调发展机制
如前所述，泛珠经济区的区域构成复杂、经济社会制度多样，而且香港、澳门与广东、广西、海南之间存在关境，未来海南与广东、广西之间也将有关境分隔。因此，建立有效的区域协调发展机制事关泛珠经济区是否能够真正成为一个具有整体性、系统性的经济区，是否能够顺利发展并取得成功，而不是流于形式。鉴于泛珠经济区的特殊区情，笔者认为，建立泛珠经济区的区域协调发展机制需要从以下几个方面着手，建立多层次、多维度的协调发展机制。

一是建立由国务院领导，中央有关部委与广东省人民政府、广西自治区人民政府、海南省人民政府、香港特别行政区政府、澳门特别行政区政府组成的领导机构，负责统筹泛珠经济区的发展战略和规划，通过制度创新、体制机制改革，解决跨境和跨行政区的发展关系问题。这个方面，可以参考借鉴粤港澳大湾区建设领导小组的组织形式及运作方式。

二是建立自由港、自贸港与非自贸区之间的市场高效联通机制。由于香港、澳门是自由港，海南即将成为自贸港，因此，在泛珠经济区内不可能形成真正意义上的统一市场。但是，可以通过大胆的制度创新，有效利用香港和澳门自由港、海南自贸港的外溢效应，显著提升泛珠经济区的经济自由度，一方面促进经济区内要素、货物、服务更加便捷高效的流动，另一方面提升参与国际经济贸易交流合作的便利性。目前，粤港澳大湾区在创新要素跨境流动方面正在开展积极探索，可以为泛珠经济区提供借鉴。当然，由于泛珠经济区的地域更广、规模更大，如何建立自由港、自贸港与非自贸区之间的市场高效联通机制，在很大程度上需要依靠实践的摸索。

三是创新区域合作机制。围绕产业转移、园区共建、重大合作平台共建、资源开发利用、特色产业发展、经济带建设、生态环境建设以及教育、科技、公共卫生、社会文化交流等，在自愿、平等、互利的原则下，鼓励有关省份、地市、县域等之间建立新型合作机制，形成多样化的区域合作网络。

四是建立区域突发重大事件协同治理机制。统筹发展与安全，值得泛珠经济区高度重视。诸如新冠疫情等突发重大公共卫生事件、突发社会动乱事件、突发重大自然灾害事件等，都会产生跨区域的影响，必须依靠各区域协同行动，才能够有效地防范和治理。因此，泛珠经济区需要积极探索，建立区域突发重大事件协同治理机制。

五是重视和发挥企业、社会力量在建立区域协调发展机制中的作用。在法律法规许可的前提下，对企业、社会力量自主建立诸如协会、联盟、网络、平台等协调机制不设行政性限制，不采取相应的行政管制，以鼓励企业和社会力量在区域协调发展中发挥更大的作用，丰富协调发展机制。

（四）促进发展战略及规划衔接
在泛珠经济区内，有多种类型和层次的发展战略、发展规划正在实施，包括粤港澳大湾区建设重大战略，海南自由贸易区建设重大战略，北部湾城市群建设规划，珠江-西江经济带发展规划，西部陆海新通道建设规划等，这些战略、规划在实施范围和政策措施方面存在着交叉、重叠。如何理清它们之间的关系，在实施过程中相互衔接，形成发展合力，是泛珠经济区需要解决的问题。同时，广东、广西、海南还有各自的发展战略和规划，相互之间如何站在泛珠经济区发展的层面推动这些发展战略和规划的衔接，也是亟待解决的问题。
泛珠经济区是一个新的经济区，而且是一个区情特殊的经济区。因此，国家有必要对泛珠经济区建设进行专门的研究，制订发展战略和空间规划，指导其发展。同时，根据需要，对泛珠经济区给予相应的政策支持，加快其建设步伐。