城市基础设施政企合作模式下投资控制的思考

近年来，各类基础设施“补短板”或提标、改扩建项目支撑着中国城镇化进程的不断深化，在“土地财政”持续能力减退、防范地方政府各类债务风险的大背景下，政企合作成为城市基建投融资、建设与运营领域的重要实施路径，中央和地方政府也提供了特许经营等比较明确的基础制度安排。城市基础设施作为公共产品或准公共产品，其性质决定了供给责任主要应是本地政府，在立项环节属于适用“审批制”的政府投资项目或“核准清单”范围内的企业投资项目，即便采取政企合作模式解决建设资金，其投资回收与持续资金平衡在多数情况下仍需依靠项目全生命周期内体现为“补贴”或“补助”的财政预算支出。因此，政府对于项目建设运营各环节的成本控制承担当然的责任，以期从本质上提高预算资金的使用效率，并满足相关绩效考核要求。

从各地实践来看，我国基础设施政企合作框架下，利益相关方和交易结构相比于传统政府主导模式更加复杂，值得关注的特点和问题包括但不限于：一是很多项目的投资决策事项（如建设内容和投资规模）在实施过程中存在一定幅度和频次的调整，导致投资控制难度增大；二是项目前期决策与执行过程中实际预算支出之间有待进一步衔接，相关政府部门在成本控制方面的分工协作机制有待进一步理顺；三是较多项目中，社会资本方在“两招并一招”机制下兼具项目法人（股东方）和设计、施工承包方的角色，在投资成本控制方面的先天动力不足，需要政府方以合同及其他外部监管方式给予必要约束。

结合上述情况，本文通过对项目实施各阶段有关问题的分析，尝试提出完善投资成本控制机制的一些思考与建议：

首先，项目投资决策过程应当把好投资成本控制的第一关。现实中，很多项目因“政绩驱动”、技术工艺不成熟或过度超前供给导致项目仓促上马，又由于取得可研批复一般是采取政企合作模式的前置条件，因此往往政府和潜在社会资本方会共同“敦促”项目加快可研编制及其批复流程。于是大量论证不够严谨的项目付诸实施，这本身就是对有限财政资源的浪费，遑论投资成本控制。因此，无论是否采取政企合作模式，政府方或本地国企统筹落实项目立项决策时，应充分重视必要性和可行性研究，增强投资估算的合理性，以便构建项目投资成本控制的基础。在政府方倾向于引入社会资本的情况下，甚至可以通过市场测试等机制，发挥潜在社会资本专业优势，支持完善项目可研的内容。

城市基建项目能否采取政企合作模式，依照适用法律政策也存在独立的前期决策程序，比较典型的是财政承受能力论证及物有所值评价等。从投资控制角度看，“财承论证”是较好的总量约束机制，其未来的政策完善方向，一方面应允许在招采完成、竣工决算审计完成等重大节点调整更新财承数据，确保支出数据逼近真实情况，另一方面也应在预算支出管理方面给予必要的呼应，以夯实财承论证的严肃性。“物有所值评价”则聚焦另一个目标取向，即全生命周期内预计预算支出的比较，鉴于国内多数基建领域已形成较大规模的实践样本，其应当可以为更加科学合理的定量评价提供比较数据，从而测度真实的成本差异（而非仅靠风险分担或税费支出差异等“数字游戏”导出政企合作优于政府自行实施的结论），使该项评价在是否引入社会资本的决策环节发挥真实作用。

项目一旦决策使用政企合作模式，引入社会资本的招采程序及合同确立环节，即成为确定项目具体投资成本控制“基本法”的过程。如上所述，多数政企合作项目的社会资本兼具投资人和承包商的角色，且在招标实施阶段项目尚未编制初步设计（本文暂基于该等情形分析，下同），更不具备较为完整的工程量清单。因此，“两招并一招”环节同时设定投资收益类和造价控制类标的是较为合理的（如收入机制系“单价模式”，也可将两方面诉求同时融入“拦标价格”）。需注意的是，应在合同体系中进一步约定有关标的的执行方法，例如针对招投标所确定的“建安工程费用下浮率”，应明确具体约束哪些费用项，其是概预算审批控制标准、承发包合同签订执行标准，还是政府对项目投资成本最终认定的执行标准，以及工程变更对应超支部分是否适用等等。总之，在投资合作协议、特许经营协议等政企合作的关键法律文本中，既要明确政府方相关部门、实施机构、社会资本、项目公司等各主体的投资控制责任，对诸如工程变更、审计、补贴核定、资金流转等关键事项明确有关授权、监管程序，也应当融入风险分担、激励相容的原则，给予社会资本发挥专业、资源、效率优势的弹性操作空间，调动社会资本方控制投资成本的积极性。

设计阶段是基建项目投资成本控制的重要阶段，其对工程造价的影响程度和控制效应都比较明显。之所以将设计阶段后置于“招采阶段”加以分析，是因为大量政企合作基建项目在引入社会资本时仅完成了可研批复（且暂无工程量清单），初步设计及施工图设计则交由所引入社会资本主导完成。于是，政府方对于概预算的监督审查机制显得至关重要。然而现实情况是，很多项目缺少初设概算审查批复程序，财政评审机制也较少安排（财政评审在政企合作项目框架下的适用范围一直存在争议，实操时仍需依据当地政策及项目合同约定）。其原因也比较复杂，例如由于“两招并一招”环节确定了“限额设计”、“总价包干”、“按审计结论确定投资成本”等机制或约定，有关部门据此简化了一些监管审查程序。事实上，政企合作基建项目恰恰可以通过设计方案、工程量清单、概预算的审查机制，拆分投资控制目标成本项，推动技术、材料、施工组织等方案的优化，使“限额”、“包干”的基础具象化。当然，这些举措将迫使社会资本方让渡“工程利润”，后者势必在投资收益等其他环节提出替代性诉求，这对政府方权衡多重目标和综合成本收益提出更高挑战。

政企合作基建项目的建设施工阶段，项目公司作为实际承担法人职责的主体，走向投资成本控制的前台。由于项目公司股东方因“两招并一招”直接取得EPC承包或施工总承包权利，为避免利益联结导致投资控制不力，典型做法是在合同中明确要求项目公司的建设管理团队与承包方的工程项目管理团队不得人员混同，并要求项目公司委托全过程造价咨询机构，开展跟踪咨询审计工作，在计价结算、变更签证等具体管理环节引入第三方监管。而专业机构的选择过程中，实施机构（或政府出资代表）还可依据合同约定深入参与意见或施加影响。

此外，行政审计作为政府依法监管项目投资建设运营等经济活动的重要制度，对项目投资控制也能够发挥一定作用。政府方应提前确定针对具体政企合作项目的审计方式，包括是否委托专业机构开展全过程跟踪审计（不仅限于对工程造价及支付等行为的审计，还包含项目实施各阶段合规性、真实性、效益性、廉洁性的多重审查目标），或仅针对财务决算等开展专项审计。审计方式的选择，不仅要考虑独立经费支出来源问题，还需兼顾并衔接项目已确定的其他监管机制，如上面所提到的概预算审查机制、全过程造价咨询及项目绩效评价管理方式等，以避免行政资源浪费、不影响项目建设实施效率为前提，理顺部门间、主体间权利责任，统筹各项投资控制手段的应用。