黄土高原生态退化地区产业转型发展研究——以陕西为例

进入新时期，生态退化地区的治理思路和产业发展已区别于传统的生态保护修复治理模式，首次提出由原来的“补血式生态治理”转为“补血式生态治理+造血式特色产业发展”模式，产业发展针对典型生态问题精准施策，着力实现经济社会高质量发展与生态治理提质增效的双赢。

根据国家发改委《“十四五”特殊类型地区振兴发展规划》，黄土高原丘陵沟壑水土流失生态退化地区（以下简称“黄土高原生态退化地区”）在协同推进综合治理、实现人与自然和谐发展方面具有重要作用。全面推进该地区的产业振兴和高质量发展有利于维护国家生态安全的战略选择，对于加快破解我国生态领域的突出问题和矛盾，补齐生态短板，维护国家生态安全，加快建设美丽中国具有重大战略意义。

研究区概况 

黄土高原生态退化地区是在全国生态退化范围分区划定过程中具有生态环境相似、生态退化特点相近的黄土地区。该地区一方面水土流失现象严重，生态退化治理任务具有长期性和艰巨性，经济社会发展属于欠发达地区；另一方面土地资源潜力大，产业发展需求紧迫，发展方向相对明确。

（一）研究区范围及总体概况
本文以陕西省黄土高原退化地区涉及的绥德县、米脂县、佳县、吴堡县、子洲县、清涧县、安塞区、志丹县、吴起县、子长市等10县（市、区）为研究范围。该区域大部分位于半干旱地带，沟壑纵横，地形破碎，地貌以山地、丘陵、高塬为主，下游地区以平原为主，海拔在600-2000米之间。区域大部分为黄土覆盖，平均厚度50-100米，是世界上黄土分布最集中、覆盖厚度最大的区域，黄土土质疏松、脱水固结快、易于侵蚀崩解，土壤类型以黄绵土、黑垆土、褐土为主。该区域属大陆性季风气候，年降水量在800毫米以下，属于资源型缺水地区。区域内植被覆盖率低，天然次生林和天然草地面积少。

（二）自然生态状况
研究区土地资源潜力较大。黄土高原生态退化地区主要土地类型是草地、林地和耕地，土地类型结构多样，土地资源潜力较大。从统筹生态保护和土地利用的角度看，提升耕地地力可为生态退化地区保供增收提供可靠保障，封禁抚育林地和草地可推动生态退化地区改善生态环境，合理开发利用建设用地和水利设施用地将成为生态退化地区经济高质量发展的强大引擎。

1. 研究区土地利用类型情况分析
从陕西省涉及区县土地利用类型占比看出，林地利用类型占比（35.8%）最高，其次是草地，占比约28%，耕地占比不到20%，其他土地类型利用类型占比为：园地＞其他土地＞建设用地＞水域及水利设施用地。经综合统计，草地、林地和耕地总占比达到83.2%，为该区主要土地利用类型。

根据各区县土地利用类型占比图可以看出，陕西省以耕地为主要土地利用类型的有绥德县、米脂县、吴堡县和子洲县，以林地为主要土地利用类型的有安塞区、志丹县、吴起县，以草地为主要土地利用类型的有佳县、子长市、清涧县。其中，子洲县和子长市其他土地利用类型较多。

2. 研究区生态退化治理具有长期性和艰巨性
根据《中国水土保持公报》，黄土高原生态退化地区水力侵蚀面积15.99万平方公里，占全国比重15%，但其强度以上侵蚀面积约占全国的四分之一，该区域土壤侵蚀模数高，是我国水土流失水力侵蚀治理的重点区域，水土流失治理工作任重道远。通过对退化土地进行保护和人工干预，可有效加强水土流失治理，增强该区域土地的自我修复能力。

3. 研究区绿色转型前景明朗
研究区“四宜”（宜林、宜牧、宜草、宜小流域）治理的土地面积共198.8公顷。“十四五”时期，需科学规划、有序治理“四宜”土地，充分挖掘这类土地的生态潜力，营建生态结构稳定、保水固土能力较强的高质量生态样板。

（三）经济社会状况
通过分析比较省级与研究区涉及县（市、区）的三次产业结构可以看出（图 4），陕西全省产业结构分布呈现第三产业＞第二产业＞第一产业的比较结果，这与我国三次产业总体分布情况相似。研究区所在10县（市、区）主要以第二产业为主，占比达47%，这与该地区较为丰富的煤炭资源有关。其中，吴起县、安塞区、子长市等3县（市、区）第二产业占比超过50%；绥德县、吴堡县、志丹县等3县（市、区）第三产业占比超过50%。

由图5可知，2017-2021年五年间，陕西省生态退化地区10县（市、区）人均GDP逐年增长，但在2019年之后，与全省差距逐渐拉大。特别是2020年由于受新冠疫情影响，差距甚至拉大至13998元。10县（市、区）中仅志丹县、安塞区、吴起县人均GDP高于全省平均水平。

由图6可知，2017-2021年五年间，陕西10县（市、区）农村人均可支配收入与陕西省农村人均可支配收入均呈稳步增长态势。2017年，两者基本持平，但2018-2021年四年间，陕西10县（市、区）农村人均可支配收入与陕西省差距逐渐拉大。

研究地区产业发展现状及现存问题

研究区在国家政策加持和自身发展潜力不断发挥的前提下，取得了一定的发展成效，例如脱贫攻坚取得历史性成就，生态环境明显改善，国家和地方出台相关支持产业发展的规划等，为该地区产业发展提供了一定基础。近年来，依托“一带一路”倡议、“区域协调发展”等重大战略，研究区不断扩大开放力度，经济社会高质量发展持续深化。与此同时，由于发展条件的制约和发展阶段的相对滞后性，研究地区存在的内在发展动力不足、外部支持力度有待加强等问题，使产业发展面临较大挑战。

（一）发展现状
1. 发展成效
一方面，脱贫攻坚取得历史性成就，为产业发展坚实基础。黄土高原地区整体发展相对落后于我国东部等沿海较发达地区，但通过国家一系列重要战略的实施，国家层面、省级层面等相关重要政策的出台和推进，脱贫攻坚取得显著成效，目前已全部实现小康社会。例如，研究区通过精准扶贫、精准脱贫，“两不愁、三保障”突出问题基本解决，贫困地区人民生活得到明显好转，基本达到小康水平。

另一方面，生态保护和建设取得积极进展，生态环境明显改善。涉及区县聚焦服务黄河流域高质量发展，突出抓好水土流失和土地沙化治理，区域内森林覆盖水平不断提高。例如，陕西省结合“三北”防护林持续推进工作，在陕北地区开展退耕还林、天然林保护等工程，高效开展生态环境保护和黄河流域发展的相关工作，完成了重点区域的绿化工程建设。

2. 机遇挑战
从国家层面看，黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略；共抓大保护与共推大治理的绿色发展理念，为研究区生态保护和高质量发展指明了方向；脱贫攻坚与乡村振兴战略压茬推进，巩固脱贫成效，提高脱贫质量，补齐乡村发展短板，为该地区在全面脱贫基础上实现高质量发展提供了重要机遇。陕西省发布的相关规划指出要推广绿色发展理念，大力推动新能源产业发展，在光能风能丰沛地区结合区位优势发展光伏、风电产业，因地制宜开发利用生物质能，降低高能耗企业比例，要在工业、交通等领域加快技术研发与应用，在生态领域要加强水体、大气、土壤污染防治，推动环保产业发展，充分贯彻“双碳”要求。

同时，由于研究地区定位的特殊性，产业发展面临较大挑战，无论从内生发展动力还是外部支持力度都有待进一步增强。从地域分布看，我国经济发展相对发达地区位于我国东部省市，沿海城市开放时间早、开放程度高，而研究区所在省份与上述地区存在较大差距。研究区涉及区县大多位于干旱半干旱地区，年降水量不到300毫米，蒸发能力超过降水量，资源型缺水与工程型缺水并存，水资源制约仍然突出。大部分地区农业灌溉用水管理和技术仍相对落后，一些地区基础设施薄弱、水利项目老化失修、工程配套较差，供水工程距离黄河远、扬程高、成本大。因此，从时间和空间两方面考虑，黄土高原生态退化地区与沿海地区在发展基础方面相比存在较大落差。

（二）存在问题
研究区特殊的功能地位、地域条件、资源环境等因素制约着该地区的产业发展，产业发展内生动力、基础设施建设、人才资源结构都需要进行优化提升，主要表现为三方面。

一是产业发展存在内在动力不足问题。国家生态重点功能区划定范围中，黄土高原丘陵沟壑水土流失区被纳入重点生态保护和修复地区。国家对于生态功能区产业发展方向有着要求，明确了该区产业发展的边界与红线。在生态功能定位的大前提下，研究区“绿水青山就是金山银山”的产业发展途径仍未成熟，产业发展内生动力不足。长期以来，生态退化地区主要依托资源发展经济，生态环境破坏严重，产业结构亟待优化，与循环经济、绿色经济、高质量发展等理念不符。该地区传统产业占比较高，增长日益乏力，经济基础总体较差。

二是基础设施建设水平滞后。基础设施建设是经济社会发展的“轮子”。研究区相较于我国其他中部和东部地区，基建情况存在差距。研究区的资源禀赋虽然具有地域优势和自身特色，但可通达性差，没有足够的交通设施供应其对中东部运送；研究区相对封闭的环境以及不便的交通，对人才、资金和企业的吸引力和附着力大打折扣，更加剧了与其他地区产业发展的差距。

三是人才供需矛盾突出、人力资源支撑力度不足。近些年研究区不断营造和优化引才用人环境，人才发展的体制政策环境有较大改善，但是由于历史和现实的多种原因，该地区人才队伍的建设依然存在着诸多问题，制约了经济的发展。从人才能级结构看，研究区存在着高学历人才绝对量较少、高职称人才比重偏低的矛盾。研究区专业技术人才队伍整体上普通专业和低学历者比重过大，高层次人才严重不足，特别是在国际国内影响力大，创新能力强，对经济发展起关键作用的杰出学术专业权威人才偏少。

推动产业高质量发展的思路建议 

研究区以其特有的生态退化显著特征和发展瓶颈矛盾，产业发展定位具有特殊性和局限性。生态功能定位明确该地区涉及县域必须坚持以生态优势和绿色环保可持续理念为主的产业发展思路，创造性走出一条独具特色的高质量发展之路。

（一）因地制宜大力发展有关特色产业
1. 发展特色农业产业
——特色种养种植业。坚持以市场为导向，在严格保护生态环境的前提下，充分利用生态资源优势，鼓励和引导当地因地制宜做大做强特色优势产业，大力发展特色种养业、农牧产品加工业、可再生能源产业。引导特色农产品向无公害、绿色、有机方向发展，形成特色鲜明、规模适度、优质高效的特色农产品优势区。拓展林下种植，推动农业产业规模化、现代化助力林下经济发展。优化种植结构，加强畜禽养殖饲草、饲料原料基地建设，为发展养殖业提供饲草饲料。充分发挥日照充足等区位优势，大力发展棚膜经济，发展无公害、绿色、有机蔬菜，建设蔬菜生产基地，打造特色农业发展示范园区。加快建设具有核心竞争力的马铃薯、草畜、冷凉蔬菜产业集群，打造西北现代特色生态农业示范区。

——发展绿色农产品精深加工产业。加快绿色食品产业发展，以“绿色、健康、高端”为发展方向，依托杂粮、蔬菜、畜禽、葡果、中药材等特色农产品资源优势，合理布局生产基地、产业链条、加工园区、科技研发、综合服务等功能板块，加快培育和引进加工型科技型农业龙头企业，高起点打造酿品、功能食品、饮品（药茶）等农产品精深加工产业集群。同时，还应积极发展果蔬饮料、米面加工制品、畜禽加工品、食用油、调味品等绿色食品加工业。

——强化品牌建设。以优质特色农产品为依托，深入实施品牌战略，并通过政府推介、媒体宣传、直播经济等多种渠道，鼓励打造特色鲜明的生态产品区域公共品牌，加强品牌保护，提升产品溢价。充分发挥品牌价值在市场经济中的“马太效应”，通过做强做优绿色安全的农产品产业，更多满足消费者对于认准名优品牌的心理需求，进而在激烈的市场竞争中获得绝对的主动权。

2. 融合发展文化旅游业
——传承弘扬黄河文化。黄土高原生态退化地区自然地理条件独特，孕育传承了历史悠久的黄河文化，所辖区域赓续红色文化基因，应当在充分考虑资源环境承载能力的条件下，充分发挥独特自然资源优势，挖掘区域文化资源潜力，推动“旅游+特色文化、特色产业、特色生态”融合发展，加快推动旅游产业化。推进全域旅游发展，推动重点景区提档升级，系列打造精品旅游线路。推动黄河流域文化和旅游融合发展，把文化旅游产业打造成为支柱产业，是该地区以生态优先、绿色发展为导向实施高质量发展的有效途径。

——系统打造精品旅游线路。重点聚焦生态与运动旅游、红色旅游、黄土高原等鲜明特色，充分发掘历史元素，依托黄河文化、长征文化打造特色黄土高原旅游景区。要充分挖掘自然景观资源，做好文化旅游宣传，打造红色文化、黄土风情文化集于一体的特色景点，加强黄土风貌旅游特色的发掘和整合，尝试打造“一县一点”的黄土高原特色景区，形成精品旅游路线。

——创新旅游业态模式。结合当地自然资源禀赋和历史文化、红色基因等特点，聚焦旅游消费“生活化”，敏锐捕捉年轻客户群的休闲需求，综合自驾游、休闲游、乡村游等休闲度假方式，推广美食打卡、风景旅拍、生态观光、康养度假等主体标签的特色旅游产品，将旅游、文化、商业整合到休闲经济中。

——强化旅游发展保障。推动“旅游+特色文化、特色产业、特色生态”融合发展，加强完善支持政策和重点旅游项目用地保障，对发展红色旅游、乡村旅游等确需使用建设用地的，在符合国土空间规划和用地政策的前提下，探索新的供地方式。同时，还应建立定点帮扶、结对帮扶等服务旅游企业的保障机制，解决旅游企业发展的难点堵点问题。大力弘扬服务企业群众“有呼必应、无事不扰”的“店小二”精神，努力构建新型政商关系。

3. 推动清洁能源产业发展
——加大光伏产业发展力度。利用黄土高原生态退化地区丰富的太阳能资源，在大力推动生态环境建设的同时，针对未利用地、裸地、荒地、沙地等区域安装太阳能板有利于该类土地类型的充分利用。与此同时，通过探索以“农光互补”为代表的“光伏+”新模式，着力实现农业、发电双丰收，有效增加土地综合利用率，修复局部生态环境、实现碳汇，为乡村振兴精准“充电”。

——因地制宜开发风能资源利用。黄土高原地区属大陆性季风气候，冬春季受极地干冷气团影响，寒冷干燥多风沙；西北部主要为风沙、干旱草原和高地草原区，且许多地区植被稀少，对风力的削弱小；距离冬季风原地近，风力强。因此，在该地区发展风能也是重要举措和发展思路。

——充分发掘生物质能潜力。研究区生态退化特征显著，这为发展生物质能提供了良好的基础。在农业发展集中的区县整合资源优势，利用好玉米、高粱、豆类、谷物类秸秆资源，通过新技术的开发和引进，大力提高该类资源的综合利用率，拓展发展清洁能源的重要途径。

（二）加大基础设施建设
积极推进基础设施投资主体的多元化。可对部分基础设施实行股份化集资，商业化运营。既拓宽资金来源又提高运营效率，减轻政府负担；鼓励地方实施“路产”融合发展，提升基础设施建设水平，如地方铁路、公路、机场建设等:放宽外资的准入条件，采取优惠政策，在基础设施建设中积极稳妥引进外资。

进一步完善价格运行机制，采用支持性价格政策筹集建设资金。一是继续允许修建二级收费公路，鼓励外资和社会资金投入西部公路建设。二是在基础设施建设中，扩大以收费权为核心的经营权质押政策的实施范围，鼓励外资和社会资金投向研究地区。三是积极疏导电网电价矛盾，鼓励对的电力投资；单独核定地区各电网输配电费用，鼓励电力生产企业与用户直接签订购电合同，降低用户电费负担，适当降低东西部地区之间骨干电网联络线的输电费用，鼓励“西电东送”。四是对新建的水利工程供水项目，实行补偿成本、合理回报的水价政策。五是对没有征收污水处理费的城市，要求尽快开征污水处理费，对已经开征的城市，要求进一步提高污水处理费标准，尽快达到补偿合理成本并保障盈利水平。

（三）加强人才引进和培养
采取优惠政策，建立“精英人才”重点倾斜机制。应进一步解放思想，更新观念，建立符合国际惯例及市场法则的用人机制，学习借鉴部分省份在高端人才个人所得税减免等方面开展的政策实践（如海南等地）。对精英人才重点倾斜，提高待遇，稳定留住人才，将有限资金用在刀刃上，才能带动经济发展，提高社会效益。加大对科教、人才资源开发的投资，特别要保证中小学教师的基本工资，在扶贫款中应设教育专项补贴。

健全人才培育机制，促进“产学研用”深度融合。研究地区所在省会不乏“双一流”“985”“211”高校，应当结合该研究地区高质量发展实际，聚焦重点学科、重点产业，明确人才培育目标，实现按需育才、精准育才。加强政府、企业、高校、科研院所等密切联系，为培养青年人才提供优质教育资源，激发创新潜力，打造有效的教育培训体系和通畅的职业发展渠道，促进创新成果在研究地区转化为生产力，实现产学研用深度融合。