重大项目谋划的主要原则和基本逻辑

2023年12月中央经济工作会议明确，今年经济工作“以高质量发展为主题，坚持稳中求进、以进促稳、先立后破”的总要求，持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。会议提出，激发有潜能的消费，扩大有效益的投资，形成消费和投资相互促进的良性循环。进入2024年，江苏、安徽、陕西、浙江、广东、上海等省市，相继召开全省市扩大有效投资重大项目集中开工活动，释放“大抓项目、抓大项目”的强烈信号。高质量项目是推进高质量发展的“牛鼻子”和“强引擎”，是扩投资、优结构、稳增长的重要支撑，而高水平的项目谋划是高质量项目产生的基础和前提，做好项目谋划相关工作尤为重要。

早在2015年10月，国家发展改革委印发《关于加强政府项目投资储备 编制三年滚动投资计划的通知》[（2015）2643号]，要求各地加强项目谋划，做好储备滚动，分类分级推进。2019年7月1日起施行的《政府投资条例》明确，通过建立项目库等方式，加强政府投资项目储备。近年来，各级政府更加重视项目谋划工作，积极探索，勇于创新，取得了显著成效，但也存在一些困难和问题。主要体现在：一是缺乏顶层设计，项目谋划零敲碎打，缺乏具有影响力带动力的龙头项目牵引。二是缺少系统思维，谋划工作没有制度章法，简单以招商代替项目谋划。三是缺乏深入研究，获取信息不及时，项目谋划滞后，申报准备仓促。四是缺乏优化机制，没有展开跟踪研究，难以及时动态调整项目。为提高项目谋划质量，需要创新项目谋划思路理念，树立前瞻性、系统性、科学性和动态化思维意识，坚持战略规划引领，系统谋划整体推进，充分发挥专业机构作用，做好项目储备动态优化。

项目谋划的主要原则    

项目谋划涉及领域众多，参与者广泛，无论政府投资项目，还是企业投资项目，项目谋划都应遵循中国特色社会主义市场经济客观规律，符合政策规划要求，坚持技术安全可靠，确保要素供应保障，追求管理运营高效，努力实现合理的经济社会效益。

——市场需求有效。市场需求是项目的前提，只有存在有效需求，才能保证项目未来能够持续顺利运营。对于产业发展和基础设施项目，必须考虑项目的市场前景、竞争格局和发展形势，在传统产业日渐饱和、新兴产业竞争加剧的情况下，项目谋划要合理布局、错位发展，避免低水平的重复建设。对于社会民生类项目，必须以人民为中心，从增强人民群众获得感、幸福感、安全感出发，立足需求分析，围绕幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面进行全方位思考。

——技术安全可靠。当今世界科技进步和产业革命加速推进，以核聚变、常温超导和ChatGPT为代表的新技术突破将极大地改变社会生产生活方式，推进新技术新产业新模式新市场不断涌现。正如iPhone的横空出世不仅颠覆了传统手机行业，也诞生了一种全新的商业模式，颠覆了计算机、短信、游戏乃至出租车等诸多行业。但是并不是所有技术都能够成功地得到应用，顺利地转化为具有市场竞争力的商品或服务。如1976年问世的协和飞机，最大飞行速度可达2.04马赫，是波音、空客等商业飞机的2倍左右，具有明显的速度优势，深受纽约-伦敦等长途航线旅客欢迎。但由于价格高、油耗高、噪声大，只运营了短短的27年，在2000年7月一次死亡113人的唯一重大安全事故后，被永久停飞。开展项目谋划，必须要从项目有效运营的逻辑出发，尊重科学、尊重市场，分析技术可靠性、安全性和经济性，保证项目谋划基础可靠。

——要素资源保障。项目能否落地实施需要多重外部要素资源保障，不仅包括土地、水资源、能源、原材料和主要零部件的供应数量、质量品位、价格和交通运输等硬件保障，还包括劳动工人、科技资源、技术创新、金融信贷、营商环境等软件保障。在产业逆全球化、粮食能源安全、绿色低碳发展、“双碳”战略目标背景下，还需要重点关注产业链供应链安全、资源环境承载力约束等因素，包括核心关键技术来源、重要装备、主要原料和零部件供应，以及能耗、水耗、碳排放量、污染物排放量、单位土地产出效益等。在各地实践中，经常有大量项目因为土地涉及耕地红线、排放环保要求，或是关键技术来源难以落实、资金筹措方案难以操作，或是存在重大社会风险、民间强烈反对等种种原因，项目难以落地实施。

——投资回报合理。项目要得以落地实施并持续运营，需要有效的融资安排，以筹措足够的资金。投资要求具有一定的财务效益作为投资的回报，而且要求体现“风险回报合理”，即高风险、高收益，低风险、低收益。对于政府投资项目，更多关注项目的外部效益，包括增加劳动就业，提高低收入群体收入，改善生态环境、交通市政等基础设施和教育、医疗、养老等民生条件。开展项目谋划，必须从经济、社会、生态等多重角度考虑，对项目做出科学研判，遴选有合理回报的项目予以推进。

——运营管理高效。项目的推进落实、建设运营要有一个良好的运营模式和有力的管理支撑，在项目谋划阶段就需要提前考虑，包括融资方式、资金结构、管理团队、运营模式等，分析市场化运营的可行性和利益相关方的可接受性，提出运营服务方案和运营组织方案。对于没有收入来源的项目，要开展资金平衡分析，提出项目建设期和运营期的资金来源方案，确保项目经营的可持续性。对于具有一定经营收入的政府投资项目，要积极探索市场化的融资模式。除了政府提供必要的建设资金以外，充分利用社会资金解决资金缺口和不足，提高市场化配置资源的水平。

——政策规划符合。市场在资源配置中具有决定性作用，政府通过发展规划导向和财政、金融两大工具有效引导社会投资。项目谋划要符合国家和地方相关政策规划，必须关注国家重大战略、区域发展、产业规划、金融财政政策和地方经济社会发展相关政策规划，特别是相关政策约束包括区域限制、行业限制、产能限制、用地用海条件、排放标准、安全规范等。安全保障方案要明确安全生产责任和应急管理要求，强化运营单位主体责任，落实政府监管要求。

基于以上6个方面，形成项目外部风险三角图和项目内部风险三角图。其中项目外部风险，主要包括政策规划符合性、资源要素保障性、项目需求有效性；项目内部风险主要包括工程技术可靠性、运营管理高效性、投资回报合理性。任何一个方面出现问题，都会影响项目的投资建设运营和可持续发展。因此，必须全面分析项目潜在的各种风险，制定有效的风险应对措施，切实降低风险不利影响，将风险控制在可控的范围内。

项目谋划的基本逻辑    

项目谋划要遵守客观规律，符合基本逻辑，做到目标明确、思路清晰、谋划有力，推动项目落地见效。

——围绕需求目标谋划项目。谋划项目要立足市场需求和民生需要，这是项目谋划的“核心逻辑”。通俗地讲，就是“要啥干啥”。没有有效需求的项目，无异于镜中花、水中月，项目投产之日即是停产之时。必须深入研究市场需求变化规律，准确把握市场发展趋势，寻找市场增长点和空白点，谋划市场有需求、民生有需要的产业项目。对于竞争性产业，项目谋划的主体是企业，企业的目标是制造产品和服务，满足市场需求，获得投资财务回报；最高境界则是制造需求，创造市场，获得超额投资财务回报。如苹果公司不仅创造了iPhone，引领高端智能手机市场，更是创造了平台经济新业态，获得了远超行业平均水平的盈利能力。政府职责在于改善基础设施，营造良好营商环境，创新政策机制，引企引商引智。对于公益性事业和基础设施建设，谋划的主体是政府。政府要聚焦问题短板，创新发展模式，降低进入门槛，积极引入社会资本，有效盘活固定资产。当前，要针对发展不平衡不充分的问题，坚持以人民为中心的思想，认真谋划基础教育、医疗卫生、健康养老等民生需求项目，从而切实提升人民群众的满意感、获得感和幸福感。

——依托优势资源谋划项目。谋划项目要有资源支撑，这是项目谋划的“底层逻辑”。通俗地讲，就是“有啥干啥”。资源包括矿石油气、能源、淡水、土地海洋、森林草原等自然资源，还有人力资源、技术资源和资本资源。项目就是整合各类资源作为投入物，通过生产劳动转化为社会需要的商品和服务的途径。黑龙江大庆市因石油资源而兴，陕西榆林市因煤炭资源而旺，四川攀枝花市因矿石资源而立，甘肃酒泉因风电资源而被誉为“风电三峡”，都是立足当地丰富的优势资源而发展壮大。但是，“靠山吃山山有空”“靠水吃水水会竭”，2013年12月，国务院发布《全国资源型城市可持续发展规划(2013～2020年)》，首次界定全国有262个资源型城市，包括成长型城市、成熟型城市、衰退型城市和再生型城市四大类，其中有69个城市面临资源枯竭的困境。当前，传统产业产能全面过剩，必须加快转型升级，走绿色低碳发展之路；新兴产业竞争日趋激烈，需要挖掘新赛道、寻找新空间、培育新优势，坚持走差异化道路，实现错位发展。

——聚焦短板弱项谋划项目。通俗地讲，就是“缺啥干啥”。依据“木桶原理”，最短的一块木板决定了木桶的容量，只需要少量投入，补齐这块短板，就能事半功倍，显著提升木桶的容量。短板弱项既是制约地方经济社会发展的瓶颈，也是提升的潜力空间、发展的突破口。通过客观分析地方经济社会发展现状，深入剖析存在的问题不足，聚焦产业链供应链创新链发展的薄弱环节，关注能源交通、生态建设、环境保护等领域相对滞后的基础设施建设，重视教育、医疗、养老等社会民生需求，谋划提出“填平补齐”项目，从而增强产业链安全韧性，改善城乡基础设施条件，提高社会事业发展水平。项目谋划人员要系统研究国家科技创新、区域协调、产业布局、社会发展等相关政策规划，围绕基础科研布局、科技能力提升、卡脖子关键技术突破、战略性新兴产业培育、重大区域战略、重大能源交通、乡村振兴、节能降碳、流域治理、新型基础设施建设等重大专项，结合地方发展实际需要，系统谋划补短板强弱项重大项目。

——立足区位优势谋划项目。通俗地讲，就是“靠啥干啥”。所谓靠山吃山，靠水吃水，将独特的区位优势转化为市场优势。改革开放之初，珠三角地区靠着毗邻香港澳门的区位优势、便利的海洋运输条件和对外开放政策创新优势，积极引进外资、先进技术，率先开展“三来一补”，从纺织服装、家电装配、玩具鞋帽等传统产业起步，逐步建立了现代制造业体系。浙江舟山依托毗邻长三角的区位优势和丰富的深水泊位资源，积极发展绿色石化产业，聘请中国国际工程咨询有限公司（简称中咨公司）开展产业规划，系统谋划重大项目。自2017年至今，舟山石化基地在短短6年时间实现从“0”到“1”的跨越，从一个鲜为人知的小渔村成功蜕变成举世瞩目的石化基地，形成2×2000万吨/年炼油、2×400万吨/年对二甲苯和2×140万吨/年乙烯的能力，成为建设舟山群岛新区、推动杭州湾南岸石化产业集群高质量发展、打造中国（浙江）自由贸易试验区油气全产业链开放发展的重要载体。

——寻找政策支持谋划项目。简单讲，就是“指啥干啥”。即政策规划支持啥、鼓励啥，就干啥。制定发展规划是我党治国理政的重要方式，并通过财政、金融两大政策工具，对企业行为产生积极的指引。自2009年起，我国开始积极支持新能源汽车产业，启动“十城千辆”工程，开展新能源汽车购置补贴试点，发布新能源汽车专项规划，明确政府机关、公共服务等领域优先采购新能源汽车。在国家政策规划的指引和财政强力支持下，我国新能源汽车渗透率逐步提高到25.6%，在全球市场中占到60%以上的份额。其中，宁德时代锂电借势崛起，2017年首次超越松下和比亚迪，荣登动力电池全球出货量榜首，2021年市值超过万亿，成为创业板市值最大的公司。福建宁德市以宁德锂电为核心，谋划布局锂电产业，集聚上下游企业80多家，产品涵盖正极、负极、电解液等关键材料及电池结构件、原材料等配套材料和智能装备，形成了上下游贯通、产业间协同、多业态融合的产业生态，2022年锂电新能源产业产值达2758亿元，动力电池集群入选国家先进制造业集群。目前宁德已成为全球最大的聚合物锂离子电池生产基地，在建和建成投产电池产能超330GWh。预计到2025年产能430GWh、全产业链产值超过5千亿元，推动福建宁德市从一个以农业为主的城市成长为动力电池集群赛道的领跑者。

——创新思路系统谋划项目。项目谋划的最高境界是“无中生有”，这是项目谋划的“创新逻辑”。一个城市既无资源区位优势，又无产业发展基础，还缺特殊政策加持，如何在激烈的市场竞争中前瞻谋划重大项目，无疑是难度大、风险高的挑战性工作。因此，要善于关注新技术新产业新模式新业态，提前布局新赛道，占据新空间。当然，“无中生有”并不是好高骛远，凭空冥想，“平地起高楼”；而是前瞻性着眼未来产业，瞄准成长性高、辐射面广、关联性强的领域，谋划带动性强、竞争能力强的项目，创新发展模式，着力招引核心龙头企业，借力借势弯道超车，实现突破发展。20世纪初，合肥市确立工业立市战略，大力发展家电业，陆续引来海尔、美的、格力、长虹、TCL、三洋、惠而浦等一批国内外品牌家电企业。此时显示产业仍是传统CRT显像管主导市场，由于存在产品厚重、边角显示扭曲、图像频闪和电磁辐射等问题，以液晶为代表的新型显示产业得以孕育发展。但液晶显示屏电视刚刚入市，因为成本高、尺寸小、价格贵，也面临等离子、激光显示的竞争。同时液晶面板作为家电业的上游产业，彼时一直被日韩企业所主导。国内发展新型显示产业，在液晶显示与等离子显示两大技术之间比选取舍。在前瞻性看到显示产业的重要性和市场前景之后，合肥市政府聘请中咨公司、赛迪工业和信息化研究院、清华大学等专业机构研究产业规划，谋划重大项目。以京东方6代、8.5代和10.5代TFT-LCD三大液晶显示器项目为核心，累计投资1000亿元，带动上下游一大批项目陆续落户合肥，构成了“上游玻璃基板、偏振光、特种气体等设备及材料-中游模板与模块-下游液晶电视、电脑等终端产品”的完整产业链，成功打造国家新型平板显示产业集群。2022年合肥市GDP达1.2万亿，全国城市排名第21位，较2000年大幅前进了61位，成为全国竞相学习的明星城市。2023年达1.27万亿，城市排名再上升两位，进入20强。

回顾合肥市平板显示产业、舟山绿色石化基地和宁德锂电产业的发展历程，总结项目谋划的成功经验，项目谋划的六大逻辑并不彼此独立，而是交融互促。但最核心逻辑就是创新发展思路，坚持战略规划引领，突出龙头项目带动，系统谋划整体推进。

项目谋划的基本流程    

项目谋划的基本流程包括准备、调研、产出和优化四个阶段，不同地方不同机构可能会进一步细分为不同的环节。近年来，为加强项目谋划，部分省市组建省市级重大项目办等专业机构，专门从事重大项目谋划、储备与管理工作。为弥补专业不足的问题，部分省市也设立重大项目前期专项资金，聘请第三方专业咨询机构，开展重大项目谋划工作。我们认为，完整的项目谋划应该包括四个阶段12个环节。

——明确谋划任务。专业咨询机构与项目谋划任务委托方沟通，明确委托的任务要求，包括覆盖领域、行业、时间跨度、工作周期、深度要求、成果形式等。

——组建专业团队。根据谋划任务需要，选择具有适当专业背景、经验丰富、政策规划水平高的业务骨干担任项目经理，组建专业结构搭配、年龄梯度合理的工作团队，明确各自任务分工。

——制定研究计划。根据工作任务，制定研究计划，包括工作周期、主要节点、关键任务、调研方案、研究方法、工作成果、成本费用预算等。

——分析政策规划。针对谋划任务要求，全面收集相关政策法规与发展规划，系统梳理政策，理解核心要点，把握规划战略导向，拓展发展空间，发现项目机会。

——开展调查研究。采取文献阅读、问卷调查、统计分析等多种方式，深入研究行业和区域发展基础现状、存在问题与制约因素，分析市场需求变化、技术创新动向、行业竞争格局、资源空间分布等情况。

——座谈交流沟通。与各级政府相关职能部门、重点园区、典型企业和乡镇街道座谈，了解真实情况，收集项目线索，把握发展诉求，分析困难矛盾，探讨解决之道。

——明确发展思路。根据资源禀赋、区位交通、发展基础等条件，围绕发展战略目标，讨论发展总体思路，明确项目谋划主要方向、重点环节和关键领域。

——提出项目清单。按照项目谋划委托要求，研究提出“四图三单”，包括产业链图、应用领域图、区域分布图、企业分工协作关系图，以及重点项目清单、重点招引企业清单和政策规划清单。

——项目初步研究。围绕重大项目，开展项目预可行性研究，进一步分析建设背景、市场前景、建设方案、要素保障、匡算投资、资金来源以及财务经济效益等。

——明确项目安排。根据项目前期工作深度、政府管制要求和要素保障条件，进一步筛选项目，按照项目成熟度，提出近期、中期和远期分年落实实施计划。

——动态调整优化。考虑到市场变化、技术进步、政策演化、规划调整等情况，需要对重大项目筹备库适时进行必要的调整，补充新项目，剔除没有实施主体、缺乏市场需求、要素难以保障、不合政策规划的旧项目。

——细化深化研究。对于具备一定研究深度、具备有效实施主体、资源要素保障可靠的项目，按照2023年3月国家发展改革委发布的《可研大纲（2023年版）》要求，开展可行性研究，或是编制项目申请报告，深入研究项目建设必要性、建设方案可行性和风险可控性，论证政策符合性、要素保障性、工程可行性、运营有效性、财务合理性和影响安全性。

重大项目谋划工作要求高，任务挑战强，研究难度大。目前，工作制度、工作方法、工作流程、成果形式和质量标准大都处于探索之中，有待结合各地实践，进一步研究，逐步规范完善。