推进我国世界级机场群高质量发展的对策建议

从区位条件看，京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝位于我国东南西北四个区域，覆盖了我国重要的经济中心和主要的都市圈。做大做强四大世界级机场群，是推动民航高质量发展和新时代民航强国建设的重要任务，对促进国家区域协调发展、加快形成国际竞争新优势意义重大。以机场群为代表的现代化基础设施体系是中国式现代化重要的基础保障，也是新质生产力的驱动力，在国家发展全局中具有战略性、基础性、先导性作用。我国世界级机场群的换乘衔接不强、统筹协调困难、资源配置不足、风险防范不够等问题较为突出，机场建设与城市发展的关系日益紧张，基于此，本文提出相关对策建议，为下阶段更高质量建设世界级机场群提供参考。

世界级机场群建设成效显著

近年来，我国着力推进四大世界级机场群建设，陆续印发《推进京津冀民航协同发展实施意见》《长江三角洲地区民航协同发展战略规划》《支持粤港澳大湾区民航协同发展的实施意见》《加快成渝世界级机场群建设的指导意见》等。

在各项有利政策措施的推动下，世界级机场群业务量规模持续上升，四大机场群旅客吞吐量、货邮吞吐量占全国总量分别达到49.6%和71.2%。

长三角机场群共有24个运输机场，长三角机场的旅客吞吐量、货邮吞吐量在全国占比分别达到19.1%和33.7%，在全国四大机场群中排名第一。粤港澳大湾区共有7个运输机场，每万平方公里拥有1.25个机场，远高于国内国际其他地区机场群，客货吞吐量分别占全国的10.4%和21.8%。京津冀地区现有9个运输机场。京津冀地区机场密度已达每十万平方公里4.16个，客货吞吐量分别占全国的9.8%和9.2%。成渝地区现有11个运输机场，以4%的全国机场数量占比，集聚了全国10.3%的旅客吞吐量和7%的货邮吞吐量。

总体来看，世界级机场群内的以枢纽机场为代表的的机场设施保障能力、航线网络覆盖面、综合交通换乘衔接等高质量发展指标明显提高，大众化的航空市场基本形成，世界级机场群已成为推动我国民航高质量发展的关键力量。

机场群发展面临新局面

中国式现代化提出新要求。党的二十大报告提出“构建现代化基础设施体系”。机场群对促进国内国外双循环、构建多式联运枢纽、打造现代综合交通和物流体系具有重要作用。较传统意义上的基础设施而言，世界级机场群需要在实现普惠服务的同时，提高集疏运效率，完善航班航线，增强以机场为核心的综合交通枢纽发展能级，做好旅客到发和货物流转的有力保障。

航空运输复苏中存在风险。根据国际航空运输协会数据，全球航空运输业在2020年~2022年净亏损1830亿美元。2023年预计可实现利润98亿美元。从统计数据看，我国国内航班频次和旅客运输量达到2019年的90%，暑期和节假日旅客运输量超过2019年同期水平；但我国国际航班量仍不足2019年的50%，国际到发和中转旅客运输量较低，从国外航点看，亚洲地区恢复程度相对较高，欧美航线恢复滞后，对世界级机场群培育和发展形成较大制约。

国际航班更加趋于枢纽集中。从现有航班分布看，国际航班主要在大型国际枢纽机场集中，非枢纽机场国际航班较2019年显著减少。国际航班运力主要集中于北京首都、上海浦东和广州白云三大机场，占国际航班总量约46%，占欧美航班总量的72%。其他机场国际航线主要是日韩、东南亚等短途旅游热门航线，仅有极少洲际航线，难以对构建国际航空枢纽为核心、区域航空枢纽为骨干、支线机场为基础结构合理、分工明确的世界级机场群形成有力支撑。

亟需解决的问题

（一）换乘衔接不强，枢纽功能有待提高
近年来，四大世界级机场群在区域经济社会发展和综合交通体系构建发挥越来越重要的作用，按照国家和民航局相关要求，世界级机场群内各大型机场均规划有城市轨道交通和铁路引入机场。但从实际情况看，多地枢纽机场轨道交通组织与机场实际需求不匹配，导致班线频次不充足、运行时刻不理想、经停站点不便捷等情况较为普遍，旅客乘坐意愿不高。在机场规划建设过程中，轨道交通建设滞后或过于超前的问题日益严重，甚至出现机场建设方案尚未稳定，轨道交通已进场开工，导致轨道交通倒逼机场建设或机场过度预留的两难境地。

（二）统筹协调困难，激烈竞争矛盾凸显
我国世界级机场群均规划有以航空枢纽为核心的“多核引领、多点支撑、体系完备、全域协同”机场体系，以期实现高质量发展。但从机场权属看，各机场产权和管理权限归属复杂，通常既有省级机场集团运营，也有所在城市政府直接管理，还存在托管经营的情况，如粤港澳大湾区的5个枢纽级机场分属4个不同主体管理。因此，机场群仍然各自为政、各管一摊，存在发展方向重叠、规划功能类似的情况，设施重复建设、恶性市场竞争、空域使用紧张等问题日益增多。

（三）资源配置不足，保障合力尚未形成
较我国其他地区而言，机场群内机场密集、飞行流量大，空域和地面资源紧张，持续发展难度较大。从空域资源看，机场群区域内航空器运行已面临航路航线拥挤、空域容量饱和等问题，旅客出行准点率和满意度难以保证，空域已成为制约机场效能主要因素之一。从地面资源看，机场群均位于经济社会发展较好的地区，城镇化进程快，用地紧张，改扩建和新建机场均面临征地拆迁、生态保护、城市规划等无法避免的矛盾冲突，导致机场建设推进困难，资金成本居高不下。

（四）风险防范不够，资金保障存在危机
交通领域系统性金融风险主要是资金能否保障机场建设和运行。虽然世界级机场群位于经济较发达地区，但机场建设和日常运行需要大量资金，对地方政府和机场运营单位造成一定财务压力。同时，部分机场为节省自有资金，采用多种渠道的融资模式开展建设，隐性债务风险逐渐显现，还本付息日益艰难，完成机场建设工程和维持日常运行对地方政府的资金占用已成为新的财政负担。

对策建议     

（一）以服务国家战略为目标，提高航空市场开放水平
一是打造高品质国际中转服务。为服务我国对外开放的基本国策，机场群持续完善旅客中转流程，针对个性化需求和城市特点提供多样化服务，争取主管部门和联检单位全面支持，推广72小时过境免签政策，增强对境外中转旅客的吸引力。二是加快优化国际航班安排。主管部门、机场公司、航空公司应形成合力，增强枢纽航班网络广度和厚度，引进国外航空公司运力和时刻资源，支持各航司、各枢纽开展联运协作，共同打造高质量航班波，提高枢纽竞争力。

（二）以统筹协同为核心，形成携手发展新局面
一是加快推进发展协同。主管部门应统筹建立高级别的协同发展指导平台和协商工作机制，重点针对当前各机场群内内耗竞争严重问题，打破管理权属壁垒，创新体制与机制，按照“错位发展、适度竞争”的原则，在机场规划、航线拓展等方面全面协同。加强航线补贴规范化指导，提高资金效益和航线市场运营效果，保障航空市场有序发展。二是探索研究资本合作。参照荷兰史基浦机场和法国巴黎机场交叉控股经验，研究交叉控股、共享收益的资本合作新模式，构建利益共享、风险共担的深度战略合作关系，通过管理层交叉任职等方式，实现共商共赢下的机场群高质量发展。

（三）以互联互通为导向，提升综合交通服务水平
一是完善互联互通产品设计。以枢纽机场为核心构建综合交通枢纽为发展理念，以提高旅客服务质量为核心目标，完善综合交通服务模式，实现中转换乘站场集中式布局、便捷式流线设计。鼓励并推动航空公司会同铁路运营单位研究制定高性价比的空铁联运产品，加强航班时刻与铁路运行时刻的衔接，给予旅客更大的出行选择和出行便利。二是建成轨道上的机场群。重点分析轨道交通在线路规划、车次频率、运行时刻、经停站点等方面满足旅客需求的可行性，加强机场和轨道交通共同谋划、共同建设，进而推进机场与轨道交通、机场与机场的一体化衔接，提升机场对区域协调发展的服务能力。

（四）以资源保障为推手，加快提质增效进程
较其他交通方式而言，机场发展需要空域资源和地面资源共同保障。一是提高空域资源总量和使用效率。从空域资源来看，行业主管部门应在充分考虑现有及未来飞行流量的基础上超前研判航路航线潜在堵点，协调空域主管部门提前谋划拓宽干线航路，调整航线划设，进一步提高空域运行效率。二是做好地面资源占用与城市发展协调。从地面资源看，地方政府应更加重视机场对区域经济社会发展的带动作用，更大力度支持建设所需的征地拆迁工作，避免出现征地费用居高不下、拆迁工作难以推进等问题，同时做好机场和城市之间的发展空间协调、噪声影响处理等工作。

（五）以效益评估为考量，提高可持续发展能力
防范化解民航资金保障风险，应在“十四五”后期进一步开展有针对性对策研究。一是用好中央专项资金支持政策，抓好机场提质增效工作，做好既有资产盘活，严格资金利用效益评估，提高可持续发展能力。二是关注机场群内资金风险差异，开展存量债务化解对策研究，加强分类指导、分类施策，做好风险防控制度性安排，切实防范化解债务风险。三是对尚未启动的建设项目，应加强债务风险评估，明确效益效能，确保违规举债零增长。