推进京津冀世界级城市群建设

国务院颁布的《国家新型城镇化规划（2014～2020 年）》将世界级城市群作为京津冀城市群建设的重要目标。《京津冀协同发展规划纲要》也明确提出要建设以首都为核心的世界级城市群。什么是世界级城市群？京津冀建设世界级城市群有何基础？以及京津冀建设世界级城市群的重点是什么？本文将围绕上述问题进行分析并提出建议。

世界级城市群的内涵

世界级城市群从字面意思来看，“世界”体现的是全球性，说明城市群对全球经济有较大影响；“级”的含义为“层次”与“等次”，说明世界级城市群的规模（如人口和经济总量）较大，与国内国际具有较高层次联系度，在全球产业价值链分工中居于高端地位，在全球尺度范围内行使着人才、生产、创新和市场的功能，对全球经济有着较大的影响力与控制力。据此，本文倾向于将世界级城市群定义为由高级别的中心城市（一般为世界城市）与周边多个大中小城市共同组成，在经济、社会、文化等方面基于空间临近性而发生密切交互作用，能够依托其巨大的规模经济效应和高层次城市功能，在全球经济层面发挥具有超国家影响力的城市群。

世界级城市群作为世界大国影响全球经济的核心载体，一般有以下几个特征：

（一）人口与经济规模较大
城市群是经济比较发达的地区，集聚了不同规模与不同专业化功能的城市，拥有优质的人力资本和物质资本，单位面积人口密度和经济产出较高，人口和经济规模在国家或区域中占有较高比重，具有巨大的综合效益和市场潜力。因此，人口规模、经济规模、人口密度与经济密度是衡量城市群规模等级的重要指标。当前以美国东北部城市群、美加五大湖城市群、英格兰城市群、日本东海道城市群、中国长三角城市群为代表的世界级城市群，是世界上最发达的经济区，具有庞大的人口和经济规模。

（二）城市专业化分工程度较高
基于城市网络之上的分工整合是城市群的精髓。城市群的理想场景是：生产性服务业在城市群的核心城市集聚发展，制造业扩散至核心城市周边外围的城市地区，核心城市生产性服务业的发展能够依托周边外围城市地区的市场需要而获得持续繁荣与功能迭代升级，而外围城市地区通过参与城市间的产业分工、城市功能分工进而实现产业要素集聚与经济振兴。由于核心城市与外围城市地区的产业分工与城市功能整合，使整个城市群能够在网络化联动中实现规模经济和城市经济的多样化发展，突破以往所强调的单个城市发展下的地方经济与城市经济范畴，从而更有效地提升全球化背景下的城市竞争力。

（三）核心城市为高能级世界城市
世界级城市群以世界城市为核心，在全球经济中发挥控制和指挥、价值链核心、专业化服务与金融中心功能。大国经济在全球经济中占据重要地位，大国内部次区域层面为城市群，城市群的核心是服务能级较高的中心城市。中心城市往往能够依托周边腹地即城市群的发育和国家的外向经济发展成为代表国家参与全球竞争的世界城市，在全球经济中代表国家发挥协调和控制作用。从美国东北部城市群、英格兰城市群与日本东海道城市群来看，这些世界级城市群之所以能够在全球发挥重大的影响力，离不开城市群内核心城市的全球影响力。

（四）经济一体化程度较高
一体化体现在内部和外部两个方面。城市群内部一体化主要指各城市通过基础设施一体化、市场一体化、功能一体化和利益协同化的网络，推进城市功能之间的相互衔接、融合、互补与分工，推动城市群能够依托各种交通、通信等基础设施与文化、传统等非物质网络关系，将功能节点（城市）以及节点间的“流”相互连接起来，实现城市之间，群内与群外各种流的交换，在城市群形成功能联系紧密、有机整合的城市网络。外部一体化是指城市群的对外开放水平，即城市群经济融入世界经济的能力，涉及与国际贸易投资规则的一体化程度、外贸成本的降低、与外部经贸联系度等，能够充当起全球经济网络的重要节点，在全球竞争中承担资金供给、生产管理、控制与服务等功能。城市群内外一体化程度较高，要素内外流动顺畅，城市功能之间相互衔接互补，各城市均能获取集聚与分工收益的好处，能够实现城市群整体发展的利益最大化。

迈向世界级的京津冀城市群   

北京是我国的首都，作为与外部连接最广泛、最密集的世界城市，是汇聚全球人才流、信息流、资金流等最为频繁的重要城市节点。随着我国在全球经济中的快速崛起以及参与经济全球化、区域经济一体化程度的加深，必然为京津冀城市群带来巨大的贸易和投资体量及流量，能够促使北京与周边城市建立更为广泛的联系，推进北京向世界城市功能跃升，推动以首都为核心的京津冀城市群加速向世界级城市群迈进。

（一）首都北京全球影响力日益彰显
《京津冀协同发展规划纲要》将北京市的功能定位确定为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。落实首都功能定位，北京以非首都功能向外疏解重新优化空间功能组合，增强政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心功能，致力于把首都建设成为国际一流的和谐宜居之都，更具全球影响力的大国首都，形成以首都为核心的京津冀世界级城市群。

作为中国的首都，北京是中央政治机构的所在地，是对外政治经济诸领域国家决策的中心地，也是外国使馆所在地、国际组织驻华机构主要所在地、国家高层次对外交往活动主要发生地、国家对外交往的重要航空枢纽地。同时，北京也是世界500强企业的重要集聚地。2023年《财富》杂志公布的世界500强企业中，北京的数量位居全球第一。伴随中国的崛起，需要北京在全球政治、经济、文化、社会、生态等领域展现大国首都的领导力、控制力和影响力，成为在全球关键问题领域提供中国方案、中国模式与中国示范的典范城市，在增强中国全球治理能力中发挥核心节点支撑作用，在全球政治经济交往中发挥重要影响力。

北京作为国家主要历史文化、新闻、出版、影视等机构所在地和国家大型文化、体育活动举办地，文化底蕴深厚，文化资源丰富，肩负着面向世界展示传播中华文化的重任。北京的历史文化具有全球吸引力。未来，北京需要依托文化优势，通过创新创意与具有中国文化特征及元素的产品的输出，提升中华文化对世界的影响力，成为向全球展示中国“软实力”的中心。

北京拥有众多的科技创新机构、中国最大的科技成果交易市场，也是科学、技术、工程和数学为主体的科技人才的集散地和培训基地。全球创新型城市承接“新经济”的发展，从而成为全球高科技产业技术标准制定和研发的“技术极”，对全球经济发展和产业更新具有重大影响力。围绕新一轮技术革命，依托国家产业规模优势，北京能够在新兴技术领域抢占技术制高点，在全球经济与本轮新技术革命中发挥影响力。

随着我国经济实力的不断提升与北京四个中心功能的不断优化，北京的世界城市地位不断提升，2000年，北京在全球城市排名中并未进入前30，2010年北京位居第12名，2020年北京跃升至全球第六，2022年成为全球第四，在全球城市体系中的影响力日益提升。

（二）人口与经济规模庞大
京津冀位于我国北部沿海地区，面向渤海，背靠太岳，携揽“三北”，战略地位十分重要，是我国经济最具活力、开放程度最高、创新能力最强、吸纳人口最多的地区之一，也是拉动我国经济发展的重要引擎。在京津周围，有11个人口超过50万人的大中城市，共同组成京津冀城市群，是中国三大城市群之一。2022年，京津冀常住人口1.1亿，地区生产总值超过10万亿元，以全国2.3% 的土地面积承载了全国7.8% 的人口，创造了8.3% 的经济总量，人均生产总值约9.14万元，是全国平均水平的1.07倍。

（三）交通网络化程度较高
京津冀协同发展上升为国家战略之前，京津冀交通发展已处于全国领先水平。2014年以来，京津冀牢牢把握交通的基础先导作用，着力推进交通基础设施建设和互联互通，综合交通网络日益完善。在城市群内部，以北京、天津为核心枢纽，贯通河北各地市的高速铁路网已基本建成，京雄津保“1 小时交通圈”已经实现，地级以上城市全部实现高速铁路覆盖，相邻城市间基本实现铁路1.5小时通达，“轨道上的京津冀”形成并不断发挥作用，“单中心、放射状”的公路交通网结构得到有效改善。依托国家干线网络，京津冀与东北、中原、山东半岛城市群等周边区域联通时间大幅缩短。

（四）各个城市功能分工日益优化
《京津冀协同发展规划纲要》明确了三省市的战略定位。其中， 北京市的战略定位为全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，天津市的战略定位为全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区、改革开放先行区，河北省的战略定位为全国现代商贸物流重要基地、产业转型升级试验区、新型城镇化与城乡统筹示范区、京津冀生态环境支撑区。近年来，伴随北京非首都功能转移与天津向新定位的全面转型，河北各城市功能也在自身发展和融入城市群发展中得到优化提升。紧邻京津的河北廊坊、保定承接非首都功能的疏解取得较大成效，与京津产业及城市功能联动发展能力逐步增强；位于沿海地区的唐山、沧州和秦皇岛等城市，战略性新兴产业、先进制造业以及物流等生产性服务业规模持续壮大，转型升级取得较大进展；张家口、承德地区生态保障、水源涵养、旅游休闲、绿色食品供给等功能不断提升；石家庄、邯郸、邢台市平原地区及衡水市，农副产品供给、科技成果产业化、高新技术产业发展功能与商贸基地功能不断巩固，产业集群发展能力不断增强。总之，2014年以来，京津冀三地按照定位要求，城市功能不断优化提升，京津两个超大城市综合服务功能不断跃升，河北省内各市专业功能不断优化，大中小城市之间的联动能力显著增强，城市群整体竞争能力大幅提升。

推动京津冀世界级城市群建设的思考建议

结合京津冀城市群存在的主要问题，借鉴世界级城市群发展的经验，按照《京津冀协同发展规划纲要》的要求，推进京津冀世界级城市群建设，需要从提升核心城市城市功能与辐射带动能力、推动中小城市融入城市群分工体系、培育新的经济增长极等方面入手，推进京津冀世界级城市群的建设。

（一）以京津雄为载体打造中国北方全球城市区域
世界级城市群是国家面向全球竞争的重要载体，核心城市是增强整个城市群竞争能力的主要引擎。提升京津冀城市群的全球竞争能力，需要进一步优化提升京津两市的综合服务功能和全球竞争能力。雄安新区是国家级新区，承载着打造新时代中国高质量发展的全国样板的使命，肩负着谋求区域发展新路子、打造经济社会发展新的经济增长极的使命。以京津雄为核心载体，构建中国北方的全球城市区域，有利于提升京津冀城市群的全球影响力。

北京要落实首都功能定位，发挥好龙头城市引领作用，北京应持续推动非首都功能向周边地区疏解，以此优化空间功能布局，增强政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心功能，稳步提升金融管理与交易功能，把首都建设成为国际一流的和谐宜居之都，更具全球影响力的大国首都，引领带动城市群高质量发展。

天津应发挥港口、产业优势，推动天津港与河北港口集团的功能整合，构建贯通“三北”地区、联通中蒙俄经济走廊的腹地运输网络，发展多式联运与现代航运服务业，成为京津冀城市群面向全球的航运中心区。面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求，充分发挥滨海新区在区域创新格局中的引领作用，培育壮大战略性新兴产业集群和建设一批未来产业引领区，协同打造自主创新的重要源头和原始创新的主要策源地。

雄安新区应集中承接北京非首都功能，依托国资央企全球分支网络，增强对全球经济的影响力，分担首都经济管理职能。通过创新引领区建设，塑造世界的一流制度创新、科技创新和完善创新创业环境，吸纳各种创新载体，推动河北传统产业向高端转型；通过开放发展先行区建设，打造与国际投资贸易通行规则相衔接的制度创新体系和开放载体，提升河北省开放水平和市场化水平，为京津冀培育区域开放合作竞争新优势创造新的条件。

⬆ 春天航拍雄安新区雄安高铁站日落晚霞风光（雄安站）

（二）提升京津雄对周边地区的辐射带动力
京津冀地区发展差距较大，高端生产要素在虹吸效应下持续向京津两大城市集聚，进一步扩大了京津两个超大城市与周边地区的发展差距，也催生了两个超大城市的“大城市病”问题，因此，推进京津冀城市群协同发展，需要发挥好京津双城对整个城市群的高端引领和辐射带动作用。在这一过程中，北京应主要通过分散疏解来实现对河北各市的高端引领和辐射带动；而天津应主要通过产业链条的延伸和创新、改革、开放功能的延伸来发挥其对河北周边地区的带动作用。

北京应以城市空间结构优化重塑和首都都市圈建设为契机，进一步优化北京与周边津冀城市的产业分工和生产力布局，以创新链带动产业链，共建上下游衔接的产业链和供应链体系。推动教育、医疗、培训机构等社会公共服务与周边地区的合作，持续增强北京周边地区社会公共服务能力，提升北京周边地区人口产业吸纳能力。高质量推动北京城市副中心建设，培育发展战略性新兴产业、未来产业和新兴服务业态，增强副中心综合服务功能。完善与河北北三县的统一规划、统一政策、统一标准、统一管控的协同机制，提升跨界联通水平，推动北京优质教育、医疗资源向廊坊北三县延伸，增强城市副中心功能与带动能力。

天津应按照中心城市与周边地区实行垂直分工、中心城市之间实行水平分工的方式，采用放牌制造、设备参股等方式向河北周边地区转移传统产业项目，通过探讨企业专业化协作、集团化发展的路子，形成与周边河北城市相互依存、衔接紧密的产业链条；依托港口龙头地位，与曹妃甸港、黄骅港、秦皇岛港等河北港口进一步形成利益共同体，以港口功能整合提升整体竞争力。在金融创新上，天津应依托其金融创新的“先行先试”机遇，在基金、民间金融机构、外资金融机构、离岸金融服务、资本市场等方面打造京津冀合作平台，为河北各市产业发展提供相应的金融服务。在改革开放先行区上，推进京津冀自贸区的联动。

雄安新区应发挥央企总部集聚地高端要素汇集优势，依托雄安中关村科技园、自贸区雄安片区等功能载体，支持保定、廊坊、沧州、衡水等市与雄安新区共同建设产业协作示范区，在科技协同创新、生态环境保护、产业融合发展等方面加强协调联动，共建产业链、创新链，延伸发展成果转化基地和产业配套基地，带动周边地区重点发展新一代信息技术、现代生命科学和生物技术、新材料等战略性新兴产业与未来产业发展。

河北各市应围绕提高重点平台承接能力和合作水平，积极打造一批高水平产业承接平台，加快提升曹妃甸、芦台·汉沽协同发展示范区和渤海新区、正定新区、北戴河生命健康产业创新示范区等综合承接平台发展能力，提升基础设施、公共服务设施、产业配套设施水平，完善常态化对接机制，精准制定承接疏解政策，探索科学有序承接新途径，打造区域新的增长点和京津冀协同发展示范区。

（三）优化京津冀城镇体系
京津冀城市群内部京津两市过于“肥胖”，周边城市过于“瘦弱”、大中城市偏少，城市规模结构“断档”问题突出。优化京津冀城市群城镇体系，促进大中小城市和小城镇协调发展，重点在于培育承上启下的特大城市和大城市，增强中小城市聚集能力，推动形成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇格局。北京、天津已是超大城市，未来发展重点在于转变开发建设方式，推动城市瘦身健体，积极破解“大城市病”。冀中南地区缺少承上启下的特大城市，作为河北省省会的石家庄，区位交通优越，产业基础雄厚，发展潜力巨大，应通过空间优化增强产业和人口集聚能力，发展成为500万人以上的特大城市。唐山、保定和邯郸城区人口规模尽管都超过了100万人，但在京津冀城市群内部来看，人口规模仍然偏小，未来应发展成为常住人口超过300 万的大城市；沧州、廊坊、邢台、衡水和秦皇岛发展条件优越，拥有发展成为100万人以上大城市的潜力。张家口、承德与周边城市竞争处于劣势，且张承地区作为京津的生态屏障和水源地，不适宜大规模集聚产业和人口；定州、辛集、黄骅，区位交通优越，都具备发展壮大的潜力，应支持发展成为中等城市。其他县级市市区、县城和建制镇的镇区作为当地的经济中心应加以政策支持，使它们发展成为服务乡村振兴的重要节点。

（四）适当时候推进行政区划调整
河北省地级市数量太少，城市间距离太远，缺乏中小城市的支撑。打造城镇化与城乡统筹示范区，一个重要途径就是通过行政区划调整设立更多的地级市或县级市，这样才可以更加有效地推动城镇化与城乡统筹，也可以为疏解北京人口创造条件。一是定州市。保定市域面积较大，中心城区对南部地区的带动性不强，因此建议设立地级定州市。二是辛集市。辛集已经成为省辖县级市，经济发展水平相对较高，可考虑升格为地级市。三是黄骅市。发挥港口带动作用，将海兴、盐山与现有的黄骅市合并，成立新的地级黄骅市，与渤海新区一体化发展，推动涉港产业快速发展。