推动“三核”辐射“三圈”，促进京津冀协同发展

都市圈是经济要素合理分布的重要载体，也是城市群形成和发展的前提条件，在我国推进新型城镇化进程中起着重要作用。京津冀区域已形成分别以北京、天津、石家庄为核心城市的三大都市圈。

京津冀区域都市圈发展现状

都市圈是指以都市为核心，以都市的辐射距离为半径，形成的功能互补、分工合作、经济联系比较紧密的区域。都市是都市圈的核心，也是形成都市圈的前提和基础。国家发展改革委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》指出，都市是指超大城市、特大城市和辐射带动功能强的大城市。根据国务院2014年划分城市规模的新标准，超大城市是指城区常住人口1000万人以上的城市，特大城市是指城区常住人口在500～1000万人的城市，大城市是指城区常住人口100～500万人之间城市，其中，城区常住人口300～500万人的城市称为Ⅰ型大城市，城区常住人口100～300万人的城市称为Ⅱ型大城市。笔者认为，Ⅰ型大城市是辐射带动功能强的大城市。因此，都市是指城区常住人口300万人及以上的城市，包括超大城市、特大城市和Ⅰ型大城市。

根据《中国城市建设统计年鉴2022》统计数据，2022年京津冀区域形成了北京、天津和石家庄三个都市。其中，北京和天津的城区常住人口1000万以上；石家庄的城区常住人口在300～500万之间，属于Ⅰ型大城市（如表1）。

都市的辐射距离与其人口规模有着必然的关系，人口规模越大，其辐射距离一般越远，但都市的辐射距离也是有极限的。一般而言，超大城市的辐射距离约200千米，特大城市的辐射距离约150千米， I型大城市的辐射距离约100千米。因此，北京和天津的辐射距离理论上都为200千米左右，石家庄的辐射距离理论上为100千米左右。

结合都市圈在地理上的连续性、生态和流域的关联性等界定原则及其它特殊因素，得到北京都市圈、天津都市圈和石家庄都市圈的空间范围（如表2）。

北京都市圈，也称为首都都市圈，以北京为核心城市，包括北京市、廊坊市、保定市、张家口市和承德市。2022年，北京都市圈土地面积11.93万平方公里，常住人口4387.79万人，城镇化率74.8%，比全国平均水平高出近10个百分点；地区生产总值约5.26万亿元，人均地区生产总值高达11.99万元，比全国平均水平高出近3.5万元。在北京都市圈的城镇体系中，有省级城市1个、地级城市4个、县级（城）市6个、县城38个和1个国家级新区，还有数量众多的建制镇镇区，主要包括北京、雄安、保定、张家口、廊坊、承德等城市，其中，超大城市1个，即北京；Ⅱ型大城市2个，即保定和张家口；中等城市2个，即廊坊和承德；其余都是小城市。

天津都市圈以天津为核心城市，包括天津市、廊坊市、沧州市和唐山市。2022年，天津都市圈土地面积4.57万平方公里，常住人口3414.59万人，城镇化率70.8%，比全国平均水平高出5.6个百分点；地区生产总值3.32万亿元，人均地区生产总值达到9.71万元，比全国平均水平高出1.14万元。在天津都市圈的城镇体系中，有省级城市1个、地级城市4个、县级（城）市9个、县城20个和1个国家级新区，还有数量众多的建制镇镇区，主要包括天津、唐山、沧州、廊坊等城市，其中，超大城市1个，即天津；Ⅱ型大城市1个，即唐山；中等城市2个，即沧州和廊坊；其余都是小城市。

石家庄都市圈以石家庄为核心城市，包括石家庄市、辛集市、定州市和衡水市。2022年，石家庄都市圈土地面积2.46万平方公里，常住人口1646.62万人，城镇化率66.5%，地区生产总值9283.70亿元，人均地区生产总值5.64万元。在石家庄都市圈的城镇体系中，有地级城市2个、副地级城市2个、县级（城）市3个和县城19个，还有数量众多的建制镇镇区，主要包括石家庄、衡水、辛集、定州等城市，其中，Ⅰ型大城市1个，即石家庄；中等城市1个，即衡水；其余都是小城市。

三大都市圈存在的突出问题   

都市圈发展严重不平衡，内部发展差距大，城乡发展差距大，制约着三大都市圈高质量发展，也是京津冀协同发展、建设世界级城市群的巨大障碍。

（一）都市圈经济发展水平不均衡
京津冀三大都市圈经济发展水平不均衡主要体现在石家庄都市圈与北京都市圈和天津都市圈之间。首先，石家庄都市圈人均经济产出远远低于北京都市圈和天津都市圈。2022年，北京都市圈人均地区生产总值高达11.99万元，天津都市圈也高达9.71万元，分别约是石家庄都市圈的2.1倍和1.7倍。其次，北京都市圈产业结构明显优于天津都市圈和石家庄都市圈。2022年，北京都市圈第三产业增加值占比高达77.6%，第一产业增加值占比降到3%以下，而天津都市圈和石家庄都市圈的第三产业增加值占比均在60%以下，尤其是石家庄都市圈第一产业增加值占比仍高达9.9%。第三，北京都市圈社会消费能力明显高于天津都市圈和石家庄都市圈。2022年，北京都市圈人均消费品零售额高达4.07万元，分别是天津都市圈和石家庄都市圈的1.7倍和2.0倍。

（二）北京作为核心城市的辐射带动作用不显著
对于都市圈发展来说，核心城市的辐射带动作用至关重要。北京作为北京都市圈的核心城市，对周边地区发展的辐射带动作用不显著。2022年，北京市地区生产总值高达4.16万亿元，占北京都市圈的比重接近80%，是北京都市圈内除北京市外经济体量最大的保定市的10.7倍，是经济体量最小的承德市的23.1倍（如图1）；人均地区生产总值高达19.00万元，是北京都市圈内除北京市外人均地区生产总值最高的廊坊市的2.9倍，是人均地区生产总值最低的保定市的4.5倍（如图2）；居民人均可支配收入高达7.74万元，是北京都市圈内其它市居民人均可支配收入的两倍以上（如图3）。

（三）都市圈城乡居民收入差距较大
京津冀三大都市圈城乡收入差距都比较大。2022年的统计数据显示，无论是北京都市圈，还是天津都市圈和石家庄都市圈，各市农村居民人均可支配收入占城镇居民人均可支配收入的比重均在50%左右。在北京都市圈内，作为核心城市的北京，其农村居民人均可支配收入仅为城镇居民人均可支配收入的41.4%（如图4）。

（四）都市圈城镇体系落差较大
京津冀三大都市圈城镇规模等级结构存在断层，均存在大城市过大、小城市过小、中间规模城市发育不良的突出问题，在核心城市对周边地区发挥辐射带动功能的过程中缺少具有“二传手”功能的城市。在北京都市圈内，2022年北京城区常住人口高达1912.80万人，属于超大城市，排在第二位的保定仅为197.35万人，属于Ⅱ型大城市，特大城市和Ⅰ型大城市均缺失，首位度高达9.7，四城市指数和十一城市指数分别为5.2和7.1，属于明显的首位分布。在天津都市圈内，2022年天津城区常住人口1160.07万人，属于超大城市，排在第二位的唐山仅为205.74万人，属于Ⅱ型大城市，特大城市和Ⅰ型大城市均缺失，首位度为5.6，四城市指数和十一城市指数分别为3.4和4.3，也属于明显的首位分布。在石家庄都市圈内，2022年石家庄城区常住人口达到354.85万人，属于Ⅰ型大城市，排在第二位的衡水仅为64.92万人，属于中等城市，缺少Ⅱ型大城市，首位度为5.5，四城市指数为3.3，也属于明显的首位分布。都市圈城镇体系不合理不利于核心城市产业能量的传导转移和构建完整的产业链，直接后果则是核心城市的产业链因为找不到适宜的发展环境而无法向周边地区延伸，导致核心城市的辐射带动功能被严重削弱。

推动“三核”辐射“三圈”的对策建议  

促进京津冀三大都市圈高质量发展是推动京津冀协同发展、建设世界级城市群的内在要求。着力推进实施一批重要举措和体制机制改革创新，推动“三核”辐射带动“三圈”，进一步强化京津两大都市对周边地区发展的辐射带动作用，加快增强石家庄的辐射带动能力，促进京津冀三大都市圈内部及之间协调发展。

（一）进一步增强京津对周边地区发展的辐射带动作用
对都市圈形成和发展来说，核心城市对周边地区强有力的辐射带动作用至为关键。北京和天津都已是人口规模超千万的大都市，但对周边地区发展并没有起到很好的辐射带动作用。推动北京都市圈和天津都市圈高质量发展，进一步增强京津对周边地区发展的辐射带动作用是重中之重。

加大将北京传统产业和非首都功能向保定、廊坊等地区转移的力度。充分把握河北雄安新区建设这一国家战略带来的历史机遇，推动河北雄安新区高标准建设、高质量发展，打造成为北京的“反磁力中心”，集中承接北京疏解的非首都功能。充分发挥北京强大的科技创新优势，鼓励和支持北京高校、科研院所和高新技术企业与保定、廊坊等地区开展战略合作，促进科技创新成果的中试基地和生产基地落地保廊地区。鼓励和支持北京各类科技园区到保廊地区共建产业园区，共同探索工业园区代管运营新模式新机制。推动河北雄安新区与保定中心城区相向发展，加强交通联系和功能互动，建议将京雄城际铁路延伸至保定中心城区，争取在不太长的时间内崛起一座人口规模接近500万人的组团式现代化都市，成为北京辐射带动北京都市圈协调发展的名副其实的“二传手”。加强北京与张家口、承德等地区在生态休闲旅游产业发展方面的合作，引导北京人到张家口、承德等地区休闲旅游、避暑度假，共同探索北京冬奥会遗产利用形式，加强北京冬奥会休闲旅游资源一体化开发合作，促进张承地区生态文化休闲旅游型产业大发展。北京应瞄准科技创新中心的战略定位，打造成为高科技产业的全球创新中心，提升我国科技创新的世界影响力，同时致力于文化创意、文化旅游、会展等现代服务业发展，提升国际化综合服务能力，建设成为具有全球影响力的世界城市。

推动天津与唐山、沧州、廊坊等地区加强经济联系，加强交通基础设施互联互通和港口分工协作，强化创新驱动和产业对接，共同打造京津冀协同发展的滨海经济带。以天津滨海新区、唐山、沧州等城市为关键节点，规划建设津冀滨海城际铁路。充分发挥天津石油和海洋化工、装备制造、电子信息、生物技术与现代医药、新能源和新材料等支柱产业形成的巨大制造业优势，向唐山、沧州、廊坊等城市延伸产业链。天津应主导发展战略性新兴产业，推动制造业与金融、商务、物流、商贸等生产性服务业良性互动，逐步实现产业结构转型升级，努力建设成为辐射带动京津冀乃至中国北方地区的经济中心。

北京和天津的产业发展应实施“负面清单”制度，“负面清单”目录里的产业要严控项目新建和规模扩张，并积极推动这些产业向周边城市拓展产业链和转移扩散，通过产业辐射和联动促进周边城市加快发展。

（二）加快提升石家庄作为核心城市的辐射带动能力
石家庄是河北省的政治、经济、科技、金融、文化和信息中心，区位条件优越，腹地面积广阔，产业基础良好，是河北省经济综合实力仅次于唐山但发展潜能最大的城市。目前，石家庄刚迈入都市的门槛，辐射带动能力还不够强，辐射范围还不够大。

推动石家庄都市圈高质量发展，不仅要提升石家庄作为核心城市的辐射带动能力，而且要增强石家庄对周边地区的辐射带动作用。加快石家庄产业集聚，提升经济综合实力，壮大人口规模，进一步强化其作为河北省政治、经济、科技、金融、文化和信息中心的地位。坚持“一河两岸三组团”的发展格局，集约节约利用土地资源，合理有序拓展发展空间，通过产业集聚发展吸引和引导人口流入和集中，使石家庄发展成为人口规模500万人以上的特大城市，大幅度提升其辐射带动周边地区发展的能力，逐步把冀南的邢台、邯郸等地区纳入石家庄的辐射范围。推动石家庄产业结构转型升级，引导传统产业向辛集、定州、衡水等城市转移，增强石家庄现代服务业对周边城市产业发展的服务能力，建设区域性中心城市。

河北省应集全省之力高标准建设正定新区，完善提升基础设施条件，对标国家标准改善营商环境，通过项目建设和政策支持引导优质生产生活要素向正定新区集聚集中，进而吸引企业集聚和人才创业创新，并强化正定新区产业发展与石家庄中心城区现代服务业之间的优势互补和互动合作。

（三）完善都市圈交通基础设施网络体系
以都市圈为单元，整合加密城际交通基础设施网络，积极推进大运量的城际快速轨道交通建设，为核心城市有机疏散和要素重新集聚创造条件。一是加快改善核心城市与周边地区之间的交通连接，尤其要消灭北京市、天津市与周边河北县市间的“断头路”，重点疏散北京中心城区的交通负荷。二是以天津现代化都市圈建设为依托，构建纵贯南北的综合交通体系，强化滨海经济带交通联系，充分发挥高铁和城际铁路建设带来的辐射效应，使得天津经济辐射的传导路径更加顺畅。三是进一步加强天津港、唐山港、黄骅港、秦皇岛港之间的合作分工，推动港口后方铁路、公路、空运、水运等基础设施建设，共建形成综合性、多功能的现代化港口物流交通运输体系。四是推进石家庄市郊铁路建设，加强石家庄与周边中小城市间的经济联系，建设园区铁路专用线，满足企业对外运输的需求。

（四）以核心城市为主体，构建都市圈产业合作平台
行政区在我国起着“上下联动，纲举目张”的巨大作用，也是我国的体制优势，但现行行政管理体制也容易造成行政壁垒、市场分割等行政区经济问题，对区域协调发展造成制约。北京都市圈和天津都市圈都是跨省级行政区的区域，石家庄都市圈是跨地级行政区的区域，解决行政区经济问题可行的办法是将行政区与经济区适度分离，探索建立与行政区并行不悖的都市圈协调合作机制。

作为核心城市，北京、天津、石家庄应积极与各自都市圈内其它城市合作构建产业发展平台，加快产业转移承接。一是成立园区合作联盟，建立常态化协作联动机制，共享项目信息，共同举办招商推介活动，打造双向承接产业转移平台，以联合出资、项目合作、资源互补、技术支持等多种方式共建异地产业园区。二是加强核心城市对都市圈整体产业发展的引导，支持各地优势产业加快发展，围绕核心城市建立都市圈产业链上下游联动机制，不断深化都市圈内产业分工合作，明确产业转移与承接的重点领域、适宜地区和操作路径。三是充分发挥行业协会、商会的桥梁和纽带作用，沟通信息，协助企业开辟合作渠道。

（五）支持核心城市引领编制都市圈发展规划
支持北京、天津和石家庄主导编制都市圈发展规划，加强规划编制过程中的协商合作。都市圈的规划范围可以适当扩大，天津都市圈可以把秦皇岛市纳入规划范围，石家庄都市圈可以把邢台、邯郸两市乃至山西省阳泉市纳入规划范围。

都市圈规划要重点探索多元合作方式：一是建立都市圈领导小组，由各市主要领导组成，核心城市的主要领导任领导小组组长；二是建立市长联席会议制度，每年召开一次以上会议，议定实施的项目和相关事项；三是建立都市圈合作基金，用于公共事务支出，按各市财政预算收入的一定比例缴纳，市长联席会议决定支出事项，保障都市圈管理机构持续运行；四是建立跨地区基础设施、公共服务、生态环境及产业项目共建的成本分担机制和收益共享机制，项目成本由合作各方分担，项目收益由合作各方分享，探索合作建设项目的税收分配办法；五是鼓励行业协会在促进都市圈高质量发展中发挥积极作用，构建跨地区行业联盟，共同制定行业发展规划和市场规则，探索各类市场资源的连接和整合。

（六）推动县城和城镇体制机制改革创新
县城和城镇都是推进都市圈城乡融合发展的关键环节。当前，县城和城镇存在的体制问题明显制约城乡融合发展中的支撑作用。一是县城基本属于建制镇行政体制，许多县城横跨数个建制镇辖区。二是相当数量的城镇没有规划，有规划的也没有按规划建设，普遍存在“沿路爬”现象。三是镇级政府财政功能薄弱，很多建制镇仍实行“乡财县管”。四是绝大多数的城镇仍实行农村体制。

城乡融合发展是破除城乡二元体制、实现乡村振兴的重要途径， 意在“城乡互促、融为一体”。京津冀推动三大都市圈城乡融合发展，在充分发挥核心城市辐射带动作用的同时，应把县城和城镇作为促进城乡融合发展的重心，尤其要加快推动河北县城和城镇体制机制改革创新。一是推动河北县城行政区划调整，实行街道行政管理体制，理顺街道办事处的职能职责和工作关系，强化县城城市品质提升，增强县城对经济和人口的综合承载能力和对全县经济社会发展的综合服务能力。二是建制镇的镇区，也就是城镇，具有城市的所有功能，应依照城市进行规划管理，国土空间规划要明确各城镇的规划范围，并据此开展城镇规划编制，严格按照城镇规划进行建设，严禁与城镇规划不符的建设行为。三是“乡财县管”是特定历史阶段的产物，极不利于城镇的发展，应进行财政体制改革，加强镇级财政建设，赋予建制镇政府完整的财政权，可将营业税以及未来开征的房地产税全部留给镇级财政，作为城镇和城乡基础设施建设的资金来源，不断强化城镇作为农村政治中心、商贸中心、文化中心和公共服务中心的功能。四是充分论证县辖乡镇的数量，因地制宜推进撤乡并镇，尽可能扩大镇域的人口规模，每个镇可设立１～３平方公里的工业园区，发展农产品加工业和一般制造业，增加财政收入。五是推进城镇行政体制改革，镇政府所在地的行政村一律改为社区。