苏鲁豫皖交界区域的合作与高质量发展

苏鲁豫皖交界区域包括徐州、枣庄、济宁、菏泽、商丘、亳州、淮北、宿州等八个地级市，面积为71326平方千米，2022年末人口总量为4976.19万人，2023年地区生产总值达到30019.94亿元。积极推动苏鲁豫皖交界区域的合作与高质量发展，对推动区域经济协调发展，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局，探索省际交界区域合作与高质量发展新模式，具有重要意义。

苏鲁豫皖交界区域的现状与特征

近些年来，苏鲁豫皖交界区域依托优越的资源禀赋条件和交通区位优势，抢抓长三角一体化、中部地区高质量发展、淮河生态经济带建设等战略机遇，在经济增长、产业发展、基础设施建设和合作机制构建等方面取得了较为明显的成效。

（一）具有良好的区位交通条件
同大多数省际交界区域相比，苏鲁豫皖交界区域的区位交通条件较为优越。从区位条件看，区域内有徐州、枣庄、济宁、菏泽等4市地处江苏、山东两个东部沿海省份，有商丘、淮北、亳州、宿州等4市地处泛长三角地区，区域周边300公里范围内分布着南京、济南、郑州、合肥四个经济实力强的特大城市。从交通条件看，区域内徐州、商丘是全国性综合枢纽中心城市；全国“八纵八横”铁路网中，京沪通道经过济宁、枣庄、徐州、宿州，京港通道经过菏泽、济宁、商丘、亳州，陆桥通道经过徐州、商丘；区域内有连霍、京台、济广等主要高速公路通过，徐州、商丘两市有7条高速公路通过，通车里程均达到500余千米，宿州有5条高速公路通过，通车里程为360千米。拥有徐州、菏泽、济宁3个机场。

（二）具有较强的综合经济实力
2023年，苏鲁豫皖交界区域地区生产总值超过3万亿元，其中徐州、济宁、菏泽分别达到8900.44亿元、5516.47亿元和4464.49亿元，位列全国GDP百强市；区域一般公共预算收入达到2352.8亿元，其中徐州、济宁、商丘、菏泽分别达到546亿元、475亿元、356.2亿元和316.5亿元。

苏鲁豫皖交界区域产业基础较好，各自形成了特色鲜明且具有一定实力的支柱产业和主导产业（见表1）。

（三）初步形成了较强的经济联系
从产业关联度方面看，装备制造业和能源化工业是区域内徐州、枣庄、济宁、淮北、商丘、宿州等市的主导产业，为强化区域内产业配套能力和打造区域产业集群奠定了基础；区域内枣庄、济宁、菏泽、亳州、徐州等市的旅游资源较为丰富，为推动区域内文旅产业的联动发展创造了条件。较为紧密的产业联系催生了苏鲁豫皖交界区域较高的经济联系强度。根据曾冰、赵纯凤、孙久文、彭芳梅等人运用重力模型对27个省际交界地区经济联系强度的研究，苏鲁豫皖交界区域的经济联系强度为761.04，高居包括皖豫鄂、川渝、豫陕鄂、鄂湘赣等27个省际交界区域之首。

（四）区域内合作发展机制逐步完善
包括苏鲁豫皖交界区域淮北、菏泽、济宁、商丘、徐州、宿州、枣庄在内的淮海经济区的10市自2018年建立了每年一届、轮流举办的协同发展座谈会机制，初步形成了区域内各市之间较为稳定的合作发展机制。在2018年12月召开的首届淮海经济区协同发展座谈会上，10市共同签署了《淮海经济区协同发展战略合作框架协议》，承诺从加快区域内交通同城化建设，推动区域产业协同发展等五个方面进行合作共享共建。2021年12月，10市共同签署了《淮海经济区内河航运和物流产业发展合作框架协议》《淮海经济区科技创新共同体框架协议》《淮海经济区应急救援区域协同合作协议》《淮海经济区水生态环境联防联控共治共享协议》《淮海经济区政务服务“跨省通办”一体化发展合作框架协议》《淮海经济区知识产权司法协同保护工作框架协议》。2023年3月，10市联合发布了《淮海经济区青年企业家创新协同发展战略合作框架协议》，建立淮海经济区青年企业家创新协作联合体，开展青年企业家协同招商引资。

苏鲁豫皖交界区域合作发展存在的问题  

苏鲁豫皖交界区域龙头城市实力不够强，内部各市在人口、经济规模和发展水平等方面差异较大，传统产业占比高，资源型经济特征较为明显。尽管在区域内部合作发展机制和多重国家发展战略的推动和支持下，近些年来取得了较为明显的发展成效，但依然存在一些亟待解决的问题和不足。

（一）资源型城市数量多，产业转型升级难度大
苏鲁豫皖交界区域8市中有枣庄、淮北2个资源枯竭型城市和徐州、济宁、宿州、亳州4个资源型城市，这些市的支柱产业基本上依然包含煤炭采掘和洗选业、煤化工、冶金等传统产业，在国家倡导节能环保、绿色发展和确立“双碳”目标的大环境下，这些资源型城市面临较大的产业转型升级压力。尽管近些年许多市在其产业发展规划中将大力发展战略性新兴产业确定为今后产业发展的主要方向和目标，也出现了枣庄等资源枯竭型城市转型较为成功的案例，但从总体上看，由于资源型城市在人才争夺、研发投入和产业集聚等方面的竞争中处于劣势地位，替代产业、接续产业和高新技术产业的培育和引进面临诸多困难，传统产业转型和城市升级任重道远，在一定程度上影响了苏鲁豫皖交界区域经济的高质量发展。

（二）人均经济规模低，大城市带动作用较弱
苏鲁豫皖交界区域人均经济规模和人均收入水平偏低的现象较为明显。2023年，区域人均地区生产总值为60327元，远低于89358元的全国平均水平，8市中只有徐州人均地区生产总值高于全国平均水平，达到98691元，其余7市均低于全国平均水平。2023年全国居民人均可支配收入为39218元，苏鲁豫皖交界区域居民人均可支配收入均低于全国平均水平，只有徐州市接近全国平均水平，达到38089元。此外，苏鲁豫皖交界地区缺乏强有力的大城市辐射带动。在交界区域的8个城市中，只有徐州、济宁和枣庄为Ⅱ型大城市，常住人口分别为205.5万人、130.1万人和107.5万人，均为Ⅱ型大城市，自身经济实力较为有限，对交界区域其他城市的辐射带动效应不明显。在已获批的14个国家都市圈中，与苏鲁豫皖交界区域毗邻的有济南都市圈、郑州都市圈和南京都市圈，但交界区域的8市无一进入都市圈规划范围。

（三）城市间联系有待加强，高质量发展任务重
尽管苏鲁豫皖交界区域8市借助淮海经济区这一平台，签署了多项协同发展框架协议，初步形成了合作发展机制，但是由于各市分属四个省份带来的行政分割、徐州与济宁之间的中心城市之争、资源被中心城市虹吸之忧、核心城市实力不强导致的城市间发展梯度不够明显和各市支柱产业相似程度高等方面的原因，交界区域各市之间经济联系依然不够紧密，产业分工合作机制尚未形成，区域协同发展效应不够明显，各市间合作与高质量发展依然任重道远。

苏鲁豫皖交界区域高质量发展的基本思路   

完整准确全面贯彻新发展理念，深度融入长三角一体化发展、中部地区高质量发展、中原城市群等国家区域发展战略，加快推进产业转型升级和新质生产力形成，壮大中心城市产业发展实力和辐射带动效应，强化区域内各市间产业对接与合作，进一步加强基础设施互联互通和生态环境共保联治，进一步提升苏鲁豫皖交界区域高质量发展水平。

（一）深度融入国家区域发展战略
充分利用该区域面临多项国家区域发展战略叠加的机遇，克服本区域地处东中部“经济洼地”和缺乏实力强、辐射带动作用大的中心城市的弊端和劣势，借助国家区域发展战略的政策支持和区域外中心城市的辐射带动，做大做强交界区域内各市经济和产业。具体说，长三角一体化发展规划范围内的徐州、淮北、宿州、亳州等市，要积极谋划设立长三角产业合作区，充分利用本地土地资源、劳动力优势，聚焦新能源、汽车零部件、新材料、高端装备制造等产业，积极承接沪苏浙产业跨区域转移，着力打造长三角地区绿色智造承接转移集聚区和产业合作样板地。商丘、淮北、宿州、亳州等中部地区市，要根据中共中央、国务院《关于新时代推动中部地区高质量发展的意见》的要求，借势中国（合肥）声谷、郑州电子信息产业集群的建设，着力打造电子信息产业生产基地。加快皖北承接产业转移集聚区建设，积极承接新兴产业转移，重点承接产业链关键环节；创新园区建设运营方式，支持与其他地区共建产业转移合作园区；依托园区搭建产业转移服务平台，加强信息沟通及区域产业合作，推动产业转移精准对接。菏泽、济宁、枣庄等市一方面要积极强化在中原城市群中与其他市尤其是郑州市的产业合作，另一方面要在强化与省内济南都市圈和青岛都市圈两大核心城市的产业对接，不断推动传统产业转型升级。

（二）强化中心城市辐射带动作用
区域经济发展离不开中心城市引擎功能和辐射带动作用的发挥。鉴于苏鲁豫皖交界区域各市经济规模、发展基础存在的较大差异，需要从区域整体出发，根据各市的特点、基础和优势，明确各市在区域内的功能定位、产业定位和城市定位，避免产生各市之间严重同质化和过度内耗。徐州、济宁作为该区域产业实力较强、经济规模较大的两个中心城市，由于其他城市实力有限且受行政壁垒的影响，其发展实力和中心地位的壮大难以通过对本地区其他城市的虹吸这一通常途径实现，只能借助国家、省级层面的政策支持和与域外特大、超大城市的经济协作实现。也就是说，国家和江苏省、山东省应在基础设施建设、重大产业项目布局、土地和财税等方面对徐州、济宁出台更为有力的倾斜政策，助力其成为苏鲁豫皖交界区域、淮海经济区的“主引擎”和带动苏北、鲁南地区发展的中心城市。此外，徐州应充分发挥其产业特色加强与苏南城市、南京和沪浙城市的产业合作和经济联系，借力长三角地区重要城市的产业优势提升自身产业实力。

（三）加强区域内产业对接与协作
首先，把文旅产业作为区域产业合作发展的切入点。苏鲁豫皖交界区域各市拥有较为丰富的历史文化旅游资源，徐州是中国历史文化名城，是楚汉文化的中心，有云龙湖、汉文化风景区、彭祖园等著名景点；济宁是孔孟之乡、儒家文化的发祥地，有孔府、孔林、孔庙和微山湖等旅游景点；枣庄拥有“运河文化、大战文化、鲁南民俗文化”和台儿庄古城等景点；商丘是国家历史文化名城，拥有丰富的汉代文化、古城文化、红色文化和陈官庄淮海战役纪念馆等景点；菏泽是“牡丹之都”，宿州是“运河名城”。各市文旅资源、文旅产业具有较为明显的差异性和互补性，为区域内各市文旅产业对接与协作创造了条件。在淮海经济区框架内成立专门的区域文旅产业合作发展协调机构，共同开发旅游资源，将丰富的旅游资源串珠成线，打造区域旅游精品路线，共同推介区域旅游品牌，提高区域旅游知名度和名誉度，打造特色鲜明的历史文化旅游区。其次，加强化工、纺织等传统产业转型升级协作。煤炭采掘、煤化工、纺织等传统产业是苏鲁豫皖交界区域的重要支柱产业，在产业转型升级过程中，需要区域内徐州、枣庄、济宁、淮北、商丘等市联合培育高端化工、高端纺织产业集群，在“产业高原上”筑造“产业高峰”，坚持以国际先进为定位，以科技创新为动力，推动化工、纺织产业高端化、数字化、绿色化发展。

（四）加快交通基础设施互联互通
依托路桥、京沪、京港等铁路干线和京台、连霍、济广等公路干线，以及京杭大运河等水路通道，构建集铁路、公路、水运、空运等多种运输方式于一体的内外畅达的综合交通网络，进一步提升苏鲁豫皖交界区域交通基础设施互联互通水平。一是进一步巩固和提升徐州、商丘全国综合交通枢纽城市地位，打造济宁区域性综合交通枢纽。解决省际、市际之间的断头路问题，构建覆盖更为广泛、功能更加完善、层次更为分明的区域内外综合交通体系。二是进一步完善铁路、公路、航空、内河运输网络。进一步强化与周边济南、郑州、合肥、南京等特大城市和苏州、无锡、南通等苏南地区城市的铁路、公路交通联系，同时，积极发展交界区域内各市之间的城际铁路交通，提高区域内各市之间的公路等级，进一步优化路网结构，提高路网密度和快速运输能力；加快推进济宁、枣庄、亳州、宿州、商丘等5个在建民用机场建设，增加徐州、菏泽、济宁三个民用机场航线数量和航班密度，提升交界区域整体的航空运输能力；以国家大力发展内河航运为契机，提高京杭大运河和淮河的通航能力，为交界区域产业发展提供更为便利、更加经济的运输条件。

促进苏鲁豫皖交界区域高质量发展与合作的对策   

推进苏鲁豫皖交界区域高质量发展，需要因地制宜、因情施策，在做好顶层设计的基础上，从体制机制创新、公共服务平台建设、产业发展基金设立、要素市场一体化等方面入手，提出以下具有可操作性、针对性和实效性的对策建议。

（一）进一步推动体制改革与机制创新
进一步推动体制改革和机制创新，持续优化营商环境，是推进苏鲁豫皖交界区域高质量发展的关键。一是借鉴江苏、山东、河南、安徽自由贸易试验区的成功经验和做法，围绕投资贸易便利化，主动对接国际高标准投资贸易体系，在市场准入、贸易规则、跨境电子商务、法律服务等领域进行改革和创新，着力提升要素开放和规则开放水平。二是进一步提高政府行政效率，加快数字政府建设步伐，以数字化牵引行政审批制度重塑，推动政务服务流程再造和营商环境综合配套改革落到实处；以数字化建设助推政府职能转变，以高质量政务服务助力交界区域高质量合作发展。三是强化社会信用体系建设，进一步完善社会信用承诺制度，以优良的营商环境激发市场主体发展活力和推动“双招双引”迈上新台阶。

（二）设立交界区域高质量合作发展基金
针对苏鲁豫皖交界区域资源型城市较多、产业转型升级压力大、地处中东部“经济洼地”等现实状况，由国家、四省、八市联合设立苏鲁豫皖交界区域合作发展基金。基金分两部分，一部分用于重点支持交界区域生态环境共保联治、公共服务设施和重点基础设施建设；一部分采取“母基金”方式运作，并与国内优秀创投管理机构形成战略合作，主要用于引导地方、创投机构及其他社会资金支持苏鲁豫皖交界区域传统产业转型升级、战略性新兴产业和特色产业发展，以融资担保方式支持区域外企业到交界区域投资落户。

（三）积极推动交界区域要素市场一体化
苏鲁豫皖交界区域各市在人才、资金、土地等资源禀赋上存在着一定差异，推动交界区域高质量发展，需要建立统一高效、优势互补的要素市场。一是建立统一高效的人力资源市场，促进人力资源特别是高层次人才在区域内有效流动和优化配置，对区域外高层次人才引进加强协调，避免人才引进的无序恶性竞争。二是建立城乡统一的土地市场，积极探索乡村建设用地入市制度改革，加强土地利用规划，明确土地用途，合理配置城乡用地；加强土地评估和交易方式的规范管理，建立市场化的交易机制，降低交易成本。三是建立分工协作的资本市场，推动建立统一的质押抵押制度，推动资本要素的跨市流动和高效配置。