省际交界区域：化边缘为中心之道——专访中国国土经济学会理事长肖金成

长期以来，人们对区域之间的差距和城乡之间的差距给予了应有的重视，理论工作者也给予了极大的关注，从理论和实证上去分析差距的现状和形成的原因，并对缩小差距提出了种种方案和政策建议，但却忽视了另一个差距的存在，即省域内中心地区和边缘地区的差距。据肖金成先生的研究，这一差距比前述的两大差距还要大，他认为中心与边缘的差距也可以归类为区域之间的差距，但和我们通常论述的区域差距不是一回事。鉴此，本刊对肖金成理事长进行了专访，请他结合国家现行政策，对省际交界区域存在的问题进行深入分析。

曾被长期忽视的现象

《中国投资》记者问：为什么要用省际交界区域这个概念？您是怎么关注到这个研究领域的？

肖金成答：我国的行政区都有明确的边界，如省、市、县、乡的边界都很清楚。而作为区域，中心很清楚，但是边界不清楚，比如北京的辐射范围是一个区域，跨越了行政区，延伸到河北什么地方却不是很清楚。所以我用省际交界区域这一概念，就是要突破行政区的边界。省际交界区域，由相邻各省的边缘区构成。

2003年，我在研究空间结构的时候，发现除个别省份外，省会城市规模都很大，省内其他城市规模都很小，落差比较大。于是我用了一年时间，研究省域中心地区和边缘地区的差距。我将省会城市所在地区人均GDP与该省边缘地区进行了对比，发现中国大部分省的边缘地区，经济发展水平都很低。

问：您比较的都是地级市一级吗？

答：比较的都是地级市，地级市一般有很完整并很精确的统计资料，在统计年鉴里很容易查到。当然，也可以以县为单元，但比较零碎，数量很多，范围也很小。通过一个省的省会所在地和省的边缘地区进行比较，比如把河北省会石家庄市和邯郸、承德、秦皇岛、张家口市进行比较，把山西省会太原市和大同、运城、长治、晋城市进行比较，可以看到非常明显的差距。同时也发现，省和省交界区域的几个地级市，他们的发展水平表现出很强的一致性，都是省内发展水平最低的。然后我就组织一些人对省际交界区域进行实证，把几个省交界区域的数据提取出来进行比较，比如晋冀鲁豫交界区域、苏鲁豫皖交界区域、湘鄂渝黔交界区域、赣浙闽皖交界区域等等。我发现即使地处东部沿海地区，也存在这样的现象，像浙江很发达，福建很发达，但是交界区域，经济发展水平也很低。

问：省际交界区域为什么会落后呢？

答：我经过分析，认为有四个原因。

第一个原因是多数地区自然条件比较差。中国多数省级行政区的边界是在长期历史发展过程中形成的，一般以宛延曲折的江河山脉为界。为了减少纷争，统治者也力求将边界设在有自然障碍阻隔、人烟稀少、交通不便之处。如湖南、江西以罗霄山、万洋山、井冈山、诸广山为界，河北、山西以太行山为界，湖北、四川以武陵山、大巴山为界，广东、湖南以骑岭为界，江西、福建、浙江以武夷山、仙霞岭为界。湖北、河南、安徽以大别山、桐柏山为界，有很长时间，河南、河北以黄河为界，湖南、湖北以洞庭湖为界。高山大川，交通不便，地处边远，便形成了经济欠发达地区。

第二个原因是行政分割。我发现有的交界区域却不是自然原因，像苏鲁豫皖交界区域，江苏的徐州、连云港，山东的济宁、菏泽，河南的商丘，还有安徽北部的宿州，自然条件并不差。之所以称为交界区域，是因为这些地区往往为几个省级行政区分别管辖，由于经济和政治体制造成的行政分割，阻断了相邻各地的社会联系和经济联系，人为地给交界地区的经济联系与发展制造了许多障碍，导致经济要素流动受到影响。又由于交界区域远离各自的经济、政治中心，难于受到大城市的辐射带动。

第三个是历史原因。首都在哪，省会在哪，有很大的偶然性。比如说河北大名府，在宋朝的时候很发达，城市规模也很大，但现在就是一个县。安庆在历史上曾是安徽的省会，由于各种历史原因，现在省会在合肥，现在合肥发展比安庆要好。这些都有很大的偶然性，这就是历史原因。

第四个原因，城市发育不良。省际交界区域一个非常大的问题，就是城市规模比较小，产业不发达。没有聚集很多的产业，没有产业当然没有就业，聚集不了太多人口。

问：刚才您提到的省际交界区域，好像有几个是革命老区？革命老区和省际交界区域有无内在的关联性？

答：省际交界区域和革命老区很多是相互重合的。中国比较典型的省际交界区域有湘鄂赣、鄂豫皖、闽浙赣、川陕甘、陕甘宁、晋冀鲁豫、晋察冀等，在革命战争年代，都是革命的发源地或革命根据地。为什么革命都从这些地区发生和发展？不言而喻这些地区因为行政分割，是中国交通和经济最不发达的地方，也是反动统治者统治最薄弱的地方。这些地方在长达20余年的革命战争中，为中华人民共和国的建立做出了巨大贡献，中国共产党在省际交界区域点燃了“星星之火”，终于形成“燎原”之势。然而，革命胜利后，虽然有所改变，但行政分割的影响始终存在，并没有根本改变经济欠发达的状况。所以，应采取有力措施，根本改变革命老区经济落后的状况，告慰于革命先烈。

问：除了跟革命老区有一定的重合，省际交界区域还与其他特殊类型地区有重合吗？

答：省际交界区域居住了很多少数民族居民，比如湖南和贵州交界区域居住了很多土家族和苗族居民，还有湖北的鄂州、贵州的铜仁、重庆的黔江，都是少数民族地区，陕甘宁交界区域居住了很多回族居民。所以革命老区、少数民族地区，还有欠发达地区，很多是和省际交界区域相互重合的。

共同富裕的题中之义  

问：您讲了省际交界区域多数是经济欠发达地区，有很多地区又是革命老区和少数民族地区，又讲了很多原因，采取什么措施和政策加快发展，缩小差距，实现共同富裕？

答：2003年，我执笔起草的专题报告《省域中心与边缘地区的经济发展差距》中提出了几条对策。

第一条对策是建立跨省经济区。交界区域要解决行政分割问题就要进行经济合作，因为省际交界区域不是一个行政主体，有涉及四个省的，有涉及三个省的，涉及两个省的就更多了，要消除行政分割，就要建立合作机制，我提出了在交界区域建立经济合作区的建议。

第二条对策是化边缘为中心。省际交界区域经济欠发达的一个重要原因就是城市规模太小。我们经常说城市要带动农村，带动区域的发展，那为什么城市能带动区域发展呢？其本质原因是交换。2000年我去赣州开会，赣州位于赣粤闽湘四省交界，赣州的西边是湖南，南边是广东，东面是福建。整个赣州地区有800多万人，但当时赣州中心城市人口只有20多万，加上县城和小城镇的人口，也不到100万人，县城和小城镇规模更小。经济发展要靠分工和交换，如果这个地区以农业为主，农民生产的农产品要交换，要卖到城里，就是说800万人生产农产品，只有100万人购买消费农产品，经济怎么能发展起来。假如赣州市区人口是100万，其他县城和镇的人口有200万，农村和城市人口比例就从700 : 100变成了500 : 300，如果赣州市区人口是200万，这个比例就变成400 : 400。所以我就想到这是一个重要原因，就是城市居民太少，农村居民太多，根本形不成平衡的交换关系。从平衡来讲，就是要把城市的规模做大，比如说交通要完善，产业要发展，就业岗位要增加等等，所以我提的观点是化边缘为中心，就是培育壮大更多的区域性中心城市。中心城市的规模不断扩大，经济才能发展起来，才能带动农村的发展，带动区域的发展。有了规模比较大的中心城市，你就不是边缘了，你本身就是中心。当然，很多地级市的中心城区规模不够大，需要下决心改善营商环境，通过发展产业，吸引人口，增强经济实力。

第三条对策就是产业发展。城市发展要靠产业来支撑，这里说的产业是制造业。光有矿业不行，矿业不需要很多劳动力，矿业也远离城市，对城市起不到支撑作用。产业发展要靠良好的投资环境。投资环境，分为软环境和硬环境。交通、城市基础设施、园区的九通一平等，是投资硬环境，没有这些投资者不可能来。投资软环境第一个指的就是政策，要有优惠政策；第二个是服务，当地的政府得变管理型政府为服务型政府；第三个是法治环境。讲一个我曾经在《读者文摘》上看到的事，说沿海地区的一个人到中部一个地区的农村种西瓜，瓜种得比较好，村里就赚钱了。赚钱以后村里人就想撕毁协议，于是他就去起诉，他本来应该赢，结果法官却判他输，因他是外地人。正好这时，有一个在国外留学的学生，很想给老家办点事，就把一个外籍华人请到老家，准备第二天去考察项目。当天晚上，外商在宾馆的电视上看到了这个判案的情节，人家说我不来投资了，因为一个地方连法治都不健全，那我的投资有什么保障呢？最后投资人回去了，留学生为此写了一篇文章，被《读者文摘》转载了。我在研究投资软环境的时候，就把法治环境这一条写上了，因为没有法治环境，投资者的权益得不到保障。第四个是社会环境。有一个县招商引资，引来一个大老板，协议草签了，县政府和他谈得挺好，招待得很不错，最后让司机送他到火车站。从县城到火车站的路上，司机说了一句，你投多少就得撂这多少，一分钱也拿不走，就这样人家不来了。老百姓如果都不认同这个地方，你还想让投资者来投资，怎么可能呢？

问：您着重在谈区域性中心城市，是否和您把地级市作为省际交界区域的基本单元有密切的关系？

答：一个区域特别是省际交界区域，区位交通条件不怎么好，产业基础不怎么强，生态环境又比较脆弱，一定要强调集中，不能太分散。地级市的面积一万平方公里左右，人口500万至1000万人，中心城市才有可能发展到100万人或200万人。一个50万人的县域，县城人口不可能达到50万，甚至20万人也达不到，城市太小，就没有什么辐射带动能力。县域经济最根本的问题是“不经济”，县域范围小，人口少，发展产业比较困难，绝大多数县城不可能发展成为区域性中心城市，县与县只能是在交界区域内开展次区域合作。

多年以前，国务院扶贫办搞扶贫攻坚规划，我去参加评审会。我发现规划存在一个很大的问题，就是以县为单元，县和县连在一起，把中心城市给绕开了，比如说燕山、太行山连片贫困地区的规划，把承德市、张家口市的中心城区给绕开了，附了一张图，像几条带子在飞舞，形状特别可笑，这种规划其实没有意义。没有中心城市来带动，这个地方能发展起来吗？

省际交界区域的地级市的中心城区都有条件发展成为区域性中心城市，在其周边有五到十个县城，在县城周边有五到十个规模不等的城镇，构成了从大到小的金字塔型城镇体系。如中心城市可发展成为100万人以上的大城市，最起码也可以发展到50万人，成为一个较大区域的中心；县城发展成为一个10到20万人的小城市，是一个次区域的中心；小城镇是农村地区的中心。小城市既能承接大中城市的产业转移，又为大中城市提供原材料和配套产品。逐步形成彼此依托、相互传递、优势互补的合理的城镇体系。 

问：省际交界区域的发展，跟现在国家宏观的共同富裕、统一大市场建设有什么关系？

答：共同富裕的本质是缩小区域、城乡和不同群体收入的差距。区域差距包括东中西部之间的差距、城市群内外的差距和省域中心地区和边缘地区的差距。促进省际交界区域的发展，缩小边缘地区与中心地区的差距，就是促进区域协调发展，逐步实现共同富裕。

全国统一大市场就是要消除国内经济要素流动的障碍，首先要解决行政分割问题，解决好省际交界区域的行政分割对全国统一大市场建设具有现实意义。其次是交通问题，省与省、市与市、县与县有很多断头路，虽然不像20年前那么突出，但并非完全解决。最后就是能源、信息、水利和生态保护问题，这一系列问题，都需要一个合作机制。

2018年，中共中央、国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出：加强省际交界地区合作。支持晋陕豫黄河金三角、粤桂、湘赣、川渝等省际交界地区合作发展，探索建立统一规划、统一管理、合作共建、利益共享的合作新机制。加强省际交界地区城市间交流合作，建立健全跨省城市政府间联席会议制度，完善省际会商机制。说明省际交界地区受到了中共中央、国务院的重视，并把其作为促进区域协调发展的重要举措。

探索与借鉴   

问：在您关注的省际交界区域中，有没有您感觉做得好的地方？比如说各地意识到中心与边缘的差距与存在的问题，积极推进区域合作，并取得了一定的效果。

答：上世纪80年代，全国设立了30多个跨省的经济合作区，每年在开会，有的坚持到现在。如晋冀鲁豫交界的中原经济协作区，从80年代成立到现在，每年都举办市长联席会议，实施了一些合作项目。还有一个淮海经济区，范围包括20个地级市，每年召开市长联席会议。

值得大书一笔的是晋陕豫黄河金三角经济合作区，范围包括山西的运城、临汾，陕西省的渭南和河南省的三门峡市。2014年，国务院批复了国家发改委编制的《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》（图1、图2），这是第一个经国务院批准的合作规划，到现在还是独一份。这个规划初稿是我主持起草的。规划中有两点创新，第一是建立区域合作基金；第二是开展次区域合作。晋陕豫交界区域是一个经济合作区，在这一合作框架中，相邻县与县的合作，谓之次区域合作,如侯马与新绛、绛县、闻喜的合作；永济和潼关、芮城的合作；韩城与万荣、河津的合作等，这些次区域合作区均写入了规划。未来，推进省际交界区域的合作，均应该编制规划，并经国务院批准。 

问：您认为推进省际交界区域的合作面临的困难是什么？设立跨省的经济区最大的障碍是什么呢？

答：主要困难就是突破行政分割。实际上建立一个经济合作架构，解决我国普遍存在的行政分割问题，是很困难的事。淮海经济区、中原经济协作区成立这么多年，实际效果并不大。一定要强化实际功能，要建立合作机制，这个合作机制必须由中央来明确，合作机构的功能由中央来确定。

我国自上而下行政的力量非常强，但横向合作障碍却比较大。比如一个市的市委书记，他要去和另一个省的一个市合作，省里是什么态度？是不是支持？中央允许不允许？跨行政区的合作，经费是一个问题，谁来出钱？议事规则如何确定，都要中央来决定。 

问：您的意思是，省际交界区域要加强合作，共同发展，还得国家层面有一些政策制度的突破？ 

答：要在行政区基础上设立经济区，实现经济区和行政区双轮驱动，必须制订政策和制度。这方面已经有所突破，在中共中央、国务院批准的《成渝地区双城经济圈规划纲要》中有这么一句话，探索经济区与行政区适度分离改革。二十届三中全会决定：构建跨行政区合作发展新机制。设立经济区就需要有一个组织架构，就需要明确其功能和权限，也需要明确资金来源，能否成立一个党委，有党委书记，有党委委员等。 

问：您原来谈到经济区的时候，讲到过国际上的案例，对省际交界区域是否有参考价值？

答：2003年，我到法国考察，巴黎有一个经济共同体，合作方式和机制均可以借鉴，和我国省际交界区域不同的是，他们地处法国的中心，没有在各省的边缘。大巴黎地区有1000多万人，但巴黎市政府管辖的只有巴黎市区，人口只有200多万人，周边地区都不是巴黎管辖的。随着巴黎城市的扩大，城市需要往外扩展，规划和建设问题都需要和周边协商解决。于是，他们成立了巴黎经济共同体。巴黎市政府把周边地区的多个政府召集到一块开会，确定了议事规则，并成立了一个合作基金，每年各个行政机构按财政预算的比例交给基金会，合作基金得到了法国财政部的批准。开会时每个行政主体都要派一个代表，投票决定基金的使用。现已运行很多年，据说效果还不错。我国的经济区都有市长联席会议制度，但职能不明确，也没有经费，当然也没有多少事干。我希望在每个省际交界区域设立经济区，规划和机构、职能经过中央批准，促进省际交界区域加快发展，逐步实现共同富裕。

【本刊编辑部闫建军协助采访录音整理】