专项债支持土地储备需做好政策设计

2024年9月26日，中共中央政治局召开会议分析研究当前经济形势和经济工作，提出“要发行使用好超长期特别国债和地方政府专项债，更好发挥政府投资带动作用”。10月8日～17日，国务院新闻办公室连续举行3场新闻发布会介绍落实一揽子增量政策情况，国家发展改革委提出“运用专项债券等支持盘活存量闲置土地”，财政部提出“允许专项债券用于土地储备”“支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区也可以用于新增的土地储备项目”，进一步明确了专项债支持土地储备的工作方向。结合当前经济形势和房地产发展实际，允许专项债券用于土地储备对于“开前门”规范地方政府举债融资、“堵后门”遏制地方政府隐性债务、促进土地市场的供需平衡、缓解地方政府和房地产企业的流动性和债务压力、推动地方经济运行持续好转将产生积极的促进作用。

专项债券支持土地储备的政策历程

土地储备，是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地、进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备大致可以分为土地回收、开发整合、土地储存、土地供应四个环节。其中，土地收购过程中的巨额资金需求往往是制约土地储备工作顺利有序开展的主要问题。2001年4月，国务院发布《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号），提出“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度，市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持”。据此，土地储备的大幕拉开，全国各地相继成立2000多家土地储备机构。

2007年11月，原国土资源部、财政部、人民银行发布的《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277号）中第三条明确规定“土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位”，正式确立了土地储备机构作为土地储备工作具体实施主体的地位，并规定土地储备机构需经市、县人民政府国土资源管理部门批准。2016年2月，财政部、原国土资源部、中国人民银行、原银监会发布《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号）提出“土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作”，意味着地方融资平台的土地储备职能正式被剥离，仅纳入名录管理的土地储备机构才能承担土地储备职能。

土地储备融资方式历经多次调整，根据主要融资方式的变化大致可分为五个阶段。

第一阶段：金融机构可为土地储备机构融资。2001年前后，大规模城市规划建设时期土地储备规模大，土地储备过程中资本投入量高，为解决融资问题，国务院印发《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号），首次提出“市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持”，明确了金融机构可以为土地收储提供融资，包含银行和非银行金融机构。

第二阶段：金融机构为土地储备机构融资逐渐收紧。2008年8月，原银监会办公厅印发《关于加强信托公司房地产、证券业务监管有关问题的通知》（银监办发〔2008〕265号），要求信托公司应充分认识土地储备贷款风险，审慎发放此类贷款，并明确规定贷款额度不得超过所收购土地评估值的70%，贷款期限最长不得超过2年。之后原银监会办公厅又于2010年2月印发《关于加强信托公司房地产信托业务监管有关问题的通知》（银监办发〔2010〕54号），规定信托公司不得以信托资金发放土地储备贷款，实质暂停了信托公司对土地储备机构提供融资。2012年12月，原国土资源部、财政部、人民银行、原银监会联合印发《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号），通过设立融资规模控制卡的举措进一步规范土地储备机构的商业银行贷款，并明确土地储备机构融资应纳入地方政府性债务统一管理，执行地方政府性债务管理的统一政策，也规定贷款期限最长不超过五年。

第三阶段：金融机构不得为土地储备机构融资。2014年9月，国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），严格规范地方政府融资，要求地方政府进一步规范土地出让管理，坚决制止违法违规出让土地及融资行为。2016年2月，原国土资源部、财政部、人民银行、原银监会联合印发《规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综〔2016〕4号），提出各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。土地储备机构新增土地储备项目所需资金，应当严格按照规定纳入政府性基金预算，从国有土地收益基金、土地出让收入和其他财政资金中统筹安排，不足部分在国家核定的债务限额内通过省级政府代发地方政府债券筹集资金解决。

第四阶段：地方政府发行土地储备专项债券为土地储备机构融资。2017年6月，财政部印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号），提出具备举债资质的地方政府可以发行土地储备专项债券，债券资金由土地储备机构专项用于土地储备。土地储备专项债券成为土地储备机构唯一外部融资来源，也正式开启土地储备融资的“前门”。
第五阶段：停发土地储备专项债券。2019年9月4日，国务院常务会议提出“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目”。至此，土地储备机构只能利用国有土地收益基金、土地出让收入和统筹安排的其他财政资金开展土地收储，除此之外无任何对外融资渠道。

运用专项债券开展土地收储意义重大

2016年以前，地方政府土地储备资金的来源主要为银行发放的土地储备贷款，增信措施以各地土地储备机构名下的储备土地抵押为主，另一种方式为通过地方政府融资平台公司向银行贷款融资来筹集。实务工作中，很多地方政府不经过土地储备机构，将大量储备土地低成本划拨给融资平台公司，使其通过土地抵押等方式申请银行贷款，用于储备土地一级开发和各类城市基础设施项目建设支出。此类融资方式游离在地方政府债务限额管理之外，随着债务规模的逐年增长，政府隐性债务风险逐渐凸显。

为遏制土地储备债务融资规模无序增长，严防地方政府债务风险，在2014年预算法修订的背景下，2016年国家明确各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，至此土地储备贷款融资之门关闭。贷款融资被叫停后，各地土地储备支出仅能依靠地方财政预算资金投入，其远远不能满足需求，土地储备资金存有较大缺口。因此，为解决地方政府土地储备资金来源问题，2017年5月，财政部和原国土资源部联合印发通知规定地方政府可通过发行土地储备专项债券为土地储备筹集资金，土地储备专项债券正式走向前台。据不完全统计，2017年7月至2019年9月，全国共发行土地储备专项债券507支、金额共计15102亿元。其中，广东省和江苏省分别以1451亿元、1438.3亿元的发行量位于全国前两位。

从融资合规性来看，发行专项债券是地方政府收储土地唯一的依法合规融资渠道。根据《预算法》等法律法规规定，从2016年1月1日起土地储备资金从以下渠道筹集：一是财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等相关费用；二是财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；三是发行地方政府债券筹集土地储备资金；四是经财政部门批准可用于土地储备的其他资金；五是上述资金产生的利息收入。这实质上规定了除使用财政资金开展土地收储外，唯一依法合规的融资途径就是发行地方政府债券。为规范指引土地储备融资行为，2017年5月财政部等印发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》，土地储备专项债券为地方政府调控土地市场、提供有效投资落地所需土地要素发挥了不可或缺的保障作用。

从要素供给有效性来看，专项债券用于土地储备极大增强了土地要素的有效配置，加速了城市开发的进程。根据对已发行土地储备专项债券公开披露文件的梳理统计，507只土地储备专项债券中，能查询到披露具体项目信息的有419只，共涉及6816个支持项目。其中，向住宅、商业等房地产领域供地的约4130个，发债规模约6703亿元，丰富了地方政府土地出让收入，增加了公共财政预算收入；专门用于支持工业园区建设、基础设施、公共服务以及城中村改造的约1323个，发债规模约1330亿元，为地方产业发展和民生保障重点项目落地提供了土地要素保障。

从债务管控实用性来看，切实落实了《预算法》有关规定，有效遏制地方政府违法违规变相举债。《预算法》明确，省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，经国务院批准后可在限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。除此之外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务。财综〔2016〕4 号进一步明确“各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款”。2017年起规范化发行纳入地方债务限额管理的土地储备专项债券，实际上是打开了地方政府土地储备融资的“前门”，关上了土地储备环节违规融资形成隐性债务的“后门”，也堵住了地方融资平台以土储之名融资而挪作他用的“歪门”。

重启土地储备专项债券释放积极信号

2021年以来，北京、天津、河南、云南、广西等多个省市多次公开呼吁，将土地储备项目纳入地方政府专项债券支持范围。近期，市场希望重启土地储备专项债券的呼声也很强烈。财政部明确提出允许专项债券用于土地储备，是落实中央政治局9月26日会议要求的具体举措，也是对市场呼声的积极有效回应，势必将会产生一系列积极作用。

首先，将有效缓解土地收储的资金困境。土地出让收入是地方政府性基金预算收入的主要来源，目前呈现明显下降趋势。2023年，地方政府性基金预算本级收入66287亿元，同比下降10.1％，其中国有土地出让收入57996亿元，下降13.2％。2024年1～8月，地方政府性基金预算本级收入23904亿元，同比下降23.5%，其中国有土地出让收入20218亿元，同比下降25.4%。地方政府性基金预算不断减少，使安排土地储备资金愈发困难，部分地方甚至出现了城投公司托底拿地、土地抵押虚增出让收入的现象。重新允许专项债券用于土地储备将有效缓解土地收储资金困境。

其次，可以保障土地要素供给，从而支撑基本建设项目投资落地。现行政策明确要求建设用地使用权实行“净地”出让。取得土地是建设项目开工实施、形成固定资产投资的基本前提，特别是对于产业项目而言，土地要素保障至关重要。国家发展改革委、自然资源部等多次发文要求，坚持土地要素跟着项目走。土地收储是“净地”出让的前提，停发土地储备专项债券后，由于缺乏合法合规的有效融资渠道，加之经济增速放缓导致财政收入锐减，土地收储变得愈发困难。重新允许专项债券用于土地储备后将有效保障重点项目投资落地，形成实物工作量。

再次，有利于盘活存量土地资源，或可加快城市更新步伐。党中央、国务院高度重视存量土地盘活利用，审定印发了相关专项指导意见，相关部委也出台了配套文件。当前，多地将城镇低效用地再开发等盘活存量土地的工作与城市更新相结合，以此稳步推进城市的高质量发展。城市更新往往涉及土地性质转变、规划功能调整等，大多需要履行“收储—供地—开发”的程序。2023年7月底召开的全国超大特大城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议，进一步强调了城市更新要坚持“必须实行净地出让”的原则。重新允许专项债券用于土地储备势必加速推进城市更新步伐，提高存量土地利用效率，带动民间投资拉动经济有效增长。

有关建议

2024年2月19日，习近平总书记在中央全面深化改革委员会第四次会议上提出：“要建立健全同宏观政策、区域发展更加高效衔接的土地管理制度，提高土地要素配置精准性和利用效率，推动形成主体功能约束有效、国土开发协调有序的空间发展格局，增强土地要素对优势地区高质量发展保障能力。”重新允许专项债券用于土地储备，是更好服务国家发展战略的重要举措。要避免出现上一轮土地储备专项债券发行过程中出现的诸如资金使用效率不高、债券额度分配有待优化、债务规模控制难度大等问题，必须做好专项债券支持土地储备的具体政策设计，在对地方债务进行总体管控的前提下，强化专项债券全生命周期管理。为此，建议：

（一）在专项债券发行使用方向和地区上分类侧重。根据新形势新要求，优化地方政府土地储备专项债券管理办法，分类指导专项债券用于土地储备投向。一是主要支持回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区可用于新增土地储备项目。二是先期可选择偿债能力强、项目准备充分、投资效率较高的地区重点推行。三是在房地产领域适应市场供求关系新变化，按照《关于做好2024年住宅用地供应有关工作的通知》，重点支持保障性安居工程、城市更新与成片开发等存量挖潜项目，拓宽融资渠道，满足该类项目“净地出让”需求。四是坚持土地要素跟着项目走，重点支持国家“两重”项目、促进经济发展的重点产业项目的用地需求，推动传统产业转型升级和战略性新兴产业高质量发展，全面深化财政体制改革，破除地方政府土地财政依赖。

（二）优化专项债券用于土地储备发行期限和还款来源。贯彻党中央、国务院“增强土地管理灵活性”要求，适应“长期租赁、先租后让、租让结合、弹性年期”等不同供地方式和城市更新等项目实施周期长的特点，调整“发行年限原则上不超过5年”的政策思路，优化专项债券用于土地储备的发行期限，合理拉长债券还款周期。按照《关于完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知》关于“推进工业用地供应由出让为主向租赁、出让并重转变”的要求，相应调整专项债券还款来源由土地出让金为主向租金、出让金并重转变。

（三）多措并举强化专项债券发行全生命周期监管。一是加强项目前期工作质量，保证前期工作深度，支撑项目可行性论证和风险研判，明确与土地要素挂钩的用地项目，确保土地要素精准配置到综合效益好、带动作用强、早晚都要干的项目上。二是加强对发行专项债券项目土地的“征—储—供—用”全过程、穿透式监管，掌握资金使用、项目建设进度、运营管理等情况，发现问题及时通报预警、督导约谈。三是建立地方政府承诺机制，确保专项债券用到实处，供地方向不走偏，杜绝土地被征占后用于其他项目等情况，强化绩效考评和结果运用，与额度分配挂钩，务必做到资金高效、安全、规范使用和专款专用。