完善区域一体化发展机制

完善区域一体化发展机制，是当前推进区域协调发展的一项重大举措，有助于破解先发地区发展瓶颈，有助于更好释放区域重大战略带动效应，有助于拓展高质量发展新空间，有助于增强我国发展的均衡性、协调性和韧性，更好服务和支撑构建新发展格局，为中国式现代化注入更多新动力。

国内外推动区域一体化的实践回顾

区域一体化是不同国家或地区为了实现共同使命、应对共同挑战、完成共同任务而采取的行动策略，通过资源互补、分工合作、共建共享、生态共保、贸易便利等制度性安排，提高区域经济的运行效率，从而赢得整体的竞争优势。

（一）国际上区域一体化主要侧重于不同经济体之间的贸易自由化、投资便利化和要素流动自由化
西欧各国之间较早开展区域一体化的理论研究和实践。欧洲国家国土面积和人口规模小，在设施联通、产业协同、市场分享等方面推动一体化具有强烈内在需求。欧洲一体化的雏形最早可追溯到1921年比利时与卢森堡结成经济同盟。1948年由荷兰、比利时、卢森堡三国组成关税联盟，主要是免除关税，开放原料、商品的自由贸易。1950年提出成立欧洲煤钢共同体计划（即舒曼计划），扩大到六国，1958年成立欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体，并在1965年统称欧洲共同体，旨在创造共同市场，取消会员国间的关税，促进会员国间劳力、商品、资金、服务的自由流通，到1986年会员国数量达到12个。1993年正式成立欧洲联盟，从经济实体向经济政治实体过渡，同时发展共同外交及安全政策，并加强司法及内政事务上的合作。1995年1月1日，瑞典、芬兰、奥地利正式加入欧盟，欧盟成员国扩大到15个。1999年1月1日，欧盟正式启动欧元。欧盟被认为是世界上一体化程度最高的区域性组织。

在全球范围内，东盟、北美等地区也在一体化方面做出积极探索。上世纪80年代末90年代初，全球经济剧烈变革，冷战结束使国际阵营调整、贸易壁垒出现松动，推动区域经济一体化成为各国共识。东盟通过建立自由贸易区、加强互联互通等举措，促进区域一体化，1992年，东盟提出建立东盟自由贸易区，实施关税减让、原产地规则、贸易救济等措施，目前东盟国家之间的贸易已接近全面零关税。自由贸易区提升了东盟的整体性和分工水平，推动了东盟各国的经济增长。在北美，1992年，美加墨三国建立了北美自由贸易区，商定逐步取消三国之间关税，促进商品和服务的自由流动。近年来，南美洲国家联盟也在积极推动南美国家的区域一体化。

（二）我国区域一体化起步于改革开放以后，主要是对行政区和计划经济配置资源的补充和修正
我国区域一体化理论和实践起步较晚。在计划经济时期，自上而下的行政指令在经济运行中具有重要地位，因此行政区经济占主导，跨行政区之间主要靠行政指令进行联系，区域一体化的内在要求不迫切。改革开放后，随着经济快速发展，特别是市场经济体制逐步确立，市场在配置资源中的地位不断提升，按市场配置资源和按行政区配置的资源之间就产生了一些不适应的地方。比如，有的地区行政层级的不匹配，有的领域出现了负外部性问题，这些矛盾的出现，让区域一体化应运而生。

1982年国务院批准设立上海经济区规划办公室，旨在通过规划解决上海和周边地区纺织、交通、能源、技术改造、旅游开发、城镇布局、流域治理等方面的矛盾，这是区域一体化发展的最早尝试。1992年，长三角14个城市政府发起建立了协作部门主任联席会议制度，1996年在此基础上成立了由各市市长参加的“长江三角洲城市经济协调会”。

（三）新世纪以来，区域一体化成为中心城市破解空间困境、推动基础设施共建和生态环境共治的重要手段
1997年湖南省提出长株潭经济一体化发展战略，成立长株潭经济一体化协调领导小组，2005年出台了长株潭城市群区域规划，实施了四个“一”政策，即同一个规划、同一个财政政策、同一个环保政绩考核标准、同一支执法队伍，推动产业、交通、金融、环保等领域一体化。长株潭地区最早在共同规划、公交同卡、共建绿芯等方面探索出经验，一度是我国跨行政区合作最深的地区之一。在这一时期，不少地区也相继提出一体化发展，如吉林的长吉图一体化，河南的郑洛汴一体化，内蒙古的呼包鄂一体化，陕西提出西咸一体化，甘肃的兰白一体化、金武一体化和酒嘉一体化，广东的广佛肇一体化、深莞惠一体化和江中珠一体化，福建的厦漳泉一体化，江西的昌九一体化，四川的成德绵一体化，等等。以省会城市等省内经济发达地区自下而上自发推进的区域一体化探索，推动了一批跨区域的重大交通、水利基础设施项目，也为其产业发展拓展了空间、优化了布局，促进了这些城市能级的提升，为地方经济增长注入新的动力。

（四）进入新时期，区域一体化发展呈现出更加活跃和多样的态势
党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视区域一体化发展，推动了多个层次的区域一体化探索，呈现出高位推动、主题多元、探索深入特征。一是重点地区积极打造一体化的升级版。京津冀地区在京津冀一体化、首都经济圈的基础上，中央提出京津冀协同发展并上升为重大战略，提出了产业、基础设施、生态环境三个先行领域。长三角地区在2010年国务院批复的《长三角区域规划》基础上，2018年长三角区域一体化上升为国家战略，2019年中央发布《长三角区域一体化发展规划纲要》，在科技创新、产业集群、对外开放、生态环境、基础设施等领域加强合作，提出沪苏浙三省市共建长三角生态绿色一体化发展示范区。二是同城化成为中心城市推动一体化的重点。作为一体化的高级形态之一，许多中心城市纷纷将推进与周边城市的同城化作为拓展发展空间、提升竞争力的重要切入点，如广佛同城化、成德同城化、武鄂同城化、沈抚同城化、郑汴同城化等，加强规划、用地等统筹，强化基础设施同城化联通，有效促进中心城市功能疏解等。三是省际交界地区合作更加活跃。一类是依托流域以生态环境共保和绿色发展为重点的跨省合作，如晋陕豫黄河金三角合作、汉江经济带、淮河经济带、三峡库区合作等，重点是推动生态环境共保和基础设施共建；另一类是以产业合作为重点的省际合作，如广东和广西联合打造粤桂合作特别试验区，在广东肇庆和广西梧州各规划一定面积产业园区，共同承接珠三角产业转移，四川和重庆在广安、潼南建设川渝合作示范区，推动汽车、电子信息等产业跨省域协同。还有依托革命老区振兴的省际合作，如湘赣边省际合作等。

推动区域一体化需要把握的几个原则

（一）坚持锚定目标，不搞拉郎配
区域一体化的目的，一方面是要促进区域间要素优化配置，实现优势互补，同时也要通过建立区域间共同遵守的必要规制，消除负外部性。在此基础上，共同推动有关事项，共同应对有关挑战，共同分享市场机遇。因此，要防止搞拉郎配，不能为了一体化而一体化，不仅无法促进要素优化配置，无法产生1+1＞2的效果，还给相关地区徒增工作负担。

（二）坚持因地制宜，考虑发展条件
推进区域一体化需要一定条件、情形或达到一定阶段，只有当一个区域的经济发展水平和经济活动的强度、密度达到一定程度后，或者是区域面对需要共同努力应对的挑战时，其内部才会产生强烈的一体化需求，推进一体化才会水到渠成。因此，一定的经济发展水平、比较紧密的经济联系、共有的区域文化认同等都是区域一体化的重要基础条件。

（三）坚持试点先行，防止一哄而上
通过试点地区先进行探索突破，取得的成熟经验再在更大范围内复制推广，是推进改革的重要方法论。完善区域一体化发展体制机制，依托京津冀协同发展、粤港澳大湾区、长三角一体化已有的区域重大战略及其重点平台，如河北雄安新区、北京城市副中心、长三角生态绿色一体化示范区、G60科创走廊等，围绕特定领域积极探索，在实践中不断完善一体化的体制机制。

（四）坚持突出重点，不搞面面俱到
与谋划区域自身发展不同，完善区域一体化发展机制，推动区域一体化发展，更多需要树立“一盘棋”思想，统筹各个区域的比较优势，优化各类要素配置，更好实现区域分工协作和效率提升。因此，要聚焦区域合作中的关键问题，从我国实施的重大区域一体化战略及相关省份一体化实践来看，推动区域一体化不能面面俱到，应该聚焦基础设施共建、产业集群共筑、生态环境共保、社会民生共享等领域，同时推动在规划、政策和实施层面的共商共管等。

当前和今后推动区域一体化发展的重点

区域一体化是我国发展到当前阶段下，增添发展动能、释放发展潜力的重要途径。要遵循规律、承前启后，围绕重点领域，着力完善区域一体化发展体制机制，进一步提升区域一体化发展水平，推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

（一）依托重大平台加强试点探索
要深化长三角区域一体化发展，包括宏观层面和微观层面。宏观层面加快推动要素流动一体化，推动重大交通通道建设，打造“轨道上的长三角”，以G60科创走廊建设等为抓手促进创新要素区域共享，健全长三角8市和皖北8市对口合作机制，以自贸区为载体推动高水平开放合作。微观层面依托长三角生态绿色一体化发展示范区，探索跨界地区的要素流动和地区合作的新型治理模式，进行集中落实、率先突破、系统集成，推动从项目协同走向区域一体化制度创新，加快形成可实施有成效、可复制可推广的跨界地区一体化发展先进经验。推动北京市通州区与河北廊坊北三县一体化发展，完善跨界地区协同规划机制，推动创新链产业链跨区域协同布局，加快打通一批断头路瓶颈路。坚持“川渝一盘棋”，加快成渝地区双城经济圈建设，围绕川东北渝东北地区一体化发展、成渝中部地区协同发展、川南渝西地区融合发展，推进万达开川渝统筹发展示范区、川渝高竹新区、泸永江融合发展示范区等重大平台建设。

（二）依托都市圈探索推动中心城市与周边地区同城化发展
健全同城化发展体制机制，选择有条件的省会城市开展探索，重点在规划共绘、设施共建、环境共保等方面加强探索，拓展中心城市发展空间，规范完善托管代管等管理模式，探索飞地园区共建模式。依托中心城市加快建设现代化都市圈，围绕提升都市圈生产、生活功能，优化都市圈产业空间布局，完善都市圈轨道交通体系，推动都市圈范围内产业共育、生态共保、服务共享。深化跨界地区合作，加强规划对接和联合编制，完善项目审批和推进机制，优化产业链创新链布局，完善人才服务和管理政策，增强跨界地区科技型产业发展支撑能力，更好服务中心城市功能疏解。

（三）推动有条件的省际交界地区开展区域合作和一体化试点
发挥省际交界地区隶属不同省份、优势各异的特点，选取具有发展落差的“发达—欠发达”区域，或具有共性的生态建设、流域治理、文化保护区域，开展省际交界地区区域合作和一体化发展试点，以编制“十五五”规划为契机，支持有条件的省际交界地区建设纳入“十五五”规划。一是推动苏鲁豫皖交界地区的淮海经济区协同发展，拓展长三角地区发展腹地，打造区域战略融合重要平台。二是推动浙闽赣皖省际交界地区合作，加强中国优秀传统文化和建筑风貌保护，探索文旅融合绿色发展新路径。三是以赤水河为纽带，推动川黔滇省际交界地区合作，建立完善跨区域的水资源保护和水污染防治协作机制，依托特色产业打造流域高质量发展示范区。此外，还可以依托革命老区、库区等政策，推动有条件的省际交界地区因地制宜深化跨区域合作。