构建“大景洪”城市框架 加快提升云南城镇化水平

历史上的云南是东亚-南亚、东南亚-中亚的十字交叉路口，通过西南丝绸之路、藏彝走廊等通道，东南亚、南亚、中原与藏文化在云南实现了多元文化的交融并存。当前，中国—东盟互为最大贸易伙伴，长期处于对外开放末梢的云南边境地区，正日益成为中国对东南亚、南亚开放的最前沿，面临着千载难逢的历史机遇。然而，除怒江州外，2022年云南沿边地州的城镇化率均在50%以下，城镇化滞后已成为制约云南边境地区释放增长潜力的突出矛盾。景洪市是我国与东南亚国家联系最为便捷的城市之一，也是我国从陆上、水上、空中通往东南亚国家最便捷的地区之一，发展潜力较大且发展态势较好，但城镇化水平却比全国平均水平低8%左右，是城镇化滞后影响经济社会发展的典型区域。

景洪城镇化滞后的现实体现及其症结

2020年，景洪市常住人口为642737人，比2010年第六次全国人口普查时增加122802人，增长23.62%，是云南省25个边境县中人口增长最多的县级政区。其中，城镇人口为358517人，占总人口的55.78%，比全国平均水平低8.11%，而景洪市所在的西双版纳州城镇化率更是仅为47.07%，低于全国平均水平16.82%。一方面，景洪及其所在的西双版纳地区存在着城镇化滞后的问题，发展压力相对较大；另一方面，常住人口的快速增加，也造成了景洪中心城区开发强度较大、空间承载能力不足等问题，进而又影响着景洪城镇化水平的提升。

（一）空间承载能力不足的体现
据《西双版纳傣族自治州统计年鉴2020》统计，2020年时，景洪市建成区面积为37.77平方公里，占景洪城区（县城）面积的45.16%，而同期全国平均水平仅为27.75%，景洪市的开发强度比全国县城平均水平高17.41%。以建设用地占比为例，景洪市明显存在着绿地与广场用地、道路与交通设施用地比例偏高，工业用地、物流仓储用地占比过低等问题，具体来看：景洪市绿地与广场用地占城市建设用地面积比例为31.98%，明显高于全国县城16.61%的平均水平；景洪市道路与交通设施用地占比为17.16%，比全国县城平均水平高1.43%；居住用地、商业服务业设施用地、公共管理与公共服务用地均略低于全国县城平均水平，分别为-1.03%、-1.16%和-0.41%；此外，景洪市工业用地、物流仓储用地、公用设施用地共占5.32%，远低于全国县城19.51%的平均水平。由此可知，景洪市城区城市建设用地明显存在着以居住用地、绿地与广场用地为主，生产和生活服务业用地占比偏低，工业用地占比几乎缺失的特征。虽然道路与交通设施用地占比较高，但建成区路网密度仅为5.35公里/平方公里，明显低于7.64公里/平方公里的全国县城平均水平，更低于8.11公里/平方公里的全国城市平均水平。景洪市城市建设用地面积占县城面积的比重为45.16%，远高于26.11%的全国平均水平。综上可知，景洪市明显存在着开发强度较大、空间承载能力不足的问题，加剧了道路拥堵、制造业衰退，不利于进一步吸引人口集聚，以及城镇化和工业化水平的提升。

以文化旅游产业为例，据西双版纳州文化和旅游局统计，2023年春节假日期间，西双版纳旅游迎来“开门红”，全州接待游客271.75 万人次，同比增长554.51%。2016～2019年间，景洪市游客总数由2350.38万人增至4704.00万人，增长了一倍左右，旅游总收入也由420.28亿元增至827.95亿元，旅游产业正处于难得的发展机遇期。但与此同时，酒店接待能力不足、交通拥堵、旅游产品同质化等问题也日益突出，这就需要加快推进旅游基础设施建设。然而，在推进公共基础设施建设的过程中，却存在着文旅产业用地选址与国土空间规划、林业规划等规划衔接不够紧密，不能满足旅游高质量发展项目建设要求，缺乏有效的要素保障机制，导致部分文旅项目推进难、推进慢等问题，影响企业投资信心。目前，西双版纳全州共储备56个文旅项目，但仅有9个达到了可研深度，其余项目多存在着用地选址难等方面的问题，亟需进行深入研究。

（二）制约景洪城镇化水平提升的主要症结
以景洪为代表的云南边疆地区，多位于河谷盆地地区，如景洪市万亩以上的坝子共8个（景洪坝、勐龙坝、勐罕坝、勐养坝、勐宽坝、普腾坝、景讷坝、勐旺坝）。这种地形特征是制约景洪城镇化水平提升的关键症结，导致其虽然有较大的城镇化、工业化潜力，但仍存在着城镇化水平偏低等问题。具体而言：

一是城镇化成本相对较高，加剧区域发展不平衡问题。由于城区规模有限，且多被居住和绿地占据，造成景洪产业结构较为单一，就业机会相对较少，抬高了生产生活成本，很难集聚更多的人口。2019-2021年间，景洪市居住用地面积长期保持为12.02平方公里，而与此同时，人口密度却由2470人/平方公里增至2837人/平方公里，景洪坝等坝子内部的人口密度更高。由于景洪是州府所在地，尚且在人口集聚、产业发展等方面存在诸多困境，更扩大了西双版纳州与其他地区的发展差距。

二是工业化发展空间明显不足，造成制造业空心化与同质化，加剧产业发展不平衡问题。由于景洪市土地成本、劳动力成本、物流成本、行政体制成本相对较高，造成产业结构中二产规模有限、三产占比偏高（2021年产业结构为16.8：27.3：55.9），制造业对经济发展的贡献率明显偏低，进而影响第三产业发展。以文化旅游产业为例，虽然近年来西双版纳文化旅游产业发展势头较好，可开发文旅资源丰富，但由于景洪城区长期受土地面积、规划所限，难以引进开发大型的文旅项目，使西双版纳文旅产业发展缺乏龙头企业支撑，无法形成集约化、规模化发展的大型文化旅游产业，造成云南旅游的时间和经济成本都较高，优势资源未能充分转化为优势产品和优势产业，这与景洪整个区域发展的增长极缺位密切相关。

三是城乡二元结构特征较为明显，加剧城乡发展不平衡问题。以景洪为核心的“单中心”空间发展特征依然明显，人口、就业、公共服务设施集聚程度较高，生活、生产、生态用地之间的矛盾日益突出。然而，景洪虽然集聚了医院、学校等大量优质的公共服务资源，但适宜建设和新开发的土地十分有限，难以做大做强城市经济。在景洪城区负荷沉重的同时，周边许多县却面临着公共服务资源有限、缺乏自我发展能力等困境，又由于难以接受中心城市的辐射带动，导致周边县的城镇化水平提升缓慢，城乡二元结构矛盾突出。

加快提升景洪城镇化水平的对策建议

（一）构建“大景洪”城市框架，推动西双版纳全域融合发展
针对景洪城区发展受河谷地形制约的问题，应加快推动景洪市、勐海县和勐腊县一体化建设，构建“大景洪”城市框架，形成以景洪市、勐海县为“双核心”的澜沧江流域经济增长极。其中，景洪中心城区重点发展现代服务业，勐海则定位为西双版纳新增长极，承接景洪居住、工业等功能疏解，成为西双版纳未来城市化和工业化的重点地区，推动景洪勐海同城经济圈建设。构建“大景洪”城市框架，着重降低城镇化发展成本，理顺体制机制，适时推动行政区划调整。

（二）构建高效快捷的交通网，降低生产要素流通成本
针对景洪河谷盆地空间结构的问题，在新增长极培育的过程中，要充分发挥景洪市的交通区位优势，依托铁路动脉打造经济隆起带，在交通沿线做好重点产业布局，加快完善面向东南亚的运输网络。在航运方面，继续推进澜沧江航道整治以及澜沧江下游五级航道为核心的水运主通道建设，落实好港口码头建设。在空运方面，加快西双版纳国际机场改扩建，构建国际国内直飞、省内环飞三级航线网络。在路网建设方面，发挥国际大通道中转站的区位优势，积极完善城市公路网络，提高公路等级，升级改造公路枢纽和运输站场。在能源网建设方面，加快景洪与周边国家的能源通道建设，使之成为经济走廊建设新支撑点。

（三）加强联动互融发展，构建开放合作新格局
要发挥地方政府间交往的重要作用，建立健全常态化互访和交流合作机制，推动建立健全与周边国家多层次国际联合执法工作机制，共同维护地区安全。加强边境地区与毗邻国家地方政府间联系，在跨境通道建设、农业开发、边境贸易、跨境民事纠纷化解等方面深化合作。持续推动跨境旅游试验区建设，在加快边境旅游合作、强化旅游一体化发展、推动游客通关便利等方面达成共识。与澜沧江·湄公河流域国家和地区携手共创东南亚节庆文化精品，积极发挥“四国八方”“金四角旅游圈”和“金四角贸易圈”等机制平台作用，构建市场共拓、线路互连、客源互送、品牌互推、节庆互动的旅游合作机制，将景洪市加快建设成为城区常住人口在五十万人以上的中等城市以及中国—中南半岛经济走廊的区域性中心城市。