吸引民间资本参与“平急两用”公共基础设施建设运营

“平急两用”公共基础设施兼具“平时服务民生、急时应急保障”的双重功能，是提升城市韧性的重要载体。国务院提出，要充分调动民间资本投资积极性，鼓励和吸引更多民间资本参与“平急两用”设施的建设改造和运营维护。然而，民间资本参与此类项目仍面临诸多障碍。建议打通成本收益、资金融通、征用补偿等方面的堵点难点，提高民间资本参与的积极性。

北京平谷区南山村“平急两用”新型乡村社区

民间资本参与“平急两用”公共基础设施面临三方面障碍   

（一）设施建设运营成本高，成本收益难平衡
一是平急双重功能导致项目建设运营成本高。民间资本参与项目建设运营更多追求投资回报，然而，“平急两用”公共基础设施不仅要满足日常使用功能，还要具备应对紧急情况的能力，这种双重功能的融合需要专门的设计和建造，往往会增加设计和建设的复杂性，增加成本，挤压投资收益空间，影响民间资本参与意愿。由于功能复合，设施的运营管理要求相对较高，如一个“平急两用”医疗设施除满足日常医疗服务外，还需要配备紧急救援设备和人员，高运营成本也在一定程度上影响民间资本参与的积极性。

二是经营模式单一，收益波动性大。与国外同类设施相比，我国“平急两用”公共基础设施的收益来源较为单一，“平时”主要依赖住宿、旅游、康养、仓储等日常性经营收入，“急时”被无偿征用或以低价提供公共服务，据统计，大多数设施应急期的收益仅覆盖成本的50%～70%。另外，应急功能可能导致设施被“标签化”，增加长期收益的不确定性。

（二）设施自身特征叠加民间资本身份，融资难题有待破解
一是资金需求与供给错配。由于兼容公益性功能，“平急两用”设施缺乏稳定的经营现金流，投资回收期偏长，需要匹配低利率长周期资金，而银行5年以上贷款占比低，且利率偏高，与设施资金需求形成错配。另外，虽然国家鼓励金融机构给予融资支持，但实际可以利用的融资渠道较为有限。其中，政策性银行受限于职能定位，对旅游居住设施放贷有限，对医疗应急服务设施不予支持。商业银行因对项目收益有较高要求，支持“平急两用”公共基础设施的热情不高，尤其是投资主体为民间资本时，银行贷款审批更严。调研显示，73%的民间资本表示参与“平急两用”项目难以获得银行贷款。

二是贷款抵押物、政府增信不足。由于兼容应急功能，“平急两用”设施往往预留管线、冗余空间等应急结构，导致设施资产估值大大低于纯商业项目，影响贷款额度。对于大多数公益性基础设施，通过政府增信是项目获取融资的重要方式，但是对于民间资本投资项目，能够获取政府增信的并不多。

（三）政策法规不完善，民间资本利益难保障
“平急两用”公共基础设施“平时”的权责较为明确，但“急时”的权责较为模糊。根据《民法典》第245条和《突发事件应对法》第12条，政府部门为应对突发事件而征用单位或个人财产的应给予补偿。以上条款在法律上保障了“平急两用”公共基础设施被征用时获取补偿的权利。然而，由于缺乏具体操作细则，实践中地方政府常以“公共利益优先”为由，单方面改变合作条件，导致民间资本利益受损。据酒店行业协会反映，新冠疫情期间部分城市征用的隔离酒店，政府给予的补偿普遍不足以弥补改造投入以及被征用期间的经营损失。据报道，湖南省株洲市荷塘区某街道办事处2022年11月征用酒店防疫的费用，最终协商按 6.5 折打折兑付，但因区财政紧张，截至2023年4月，补偿费仍未兑付。此外，国家尚未出台统一的设施转换技术规范，建设标准变动风险往往由企业承担。

北京平谷区东高村镇渔阳滑雪场打造的“平急两用”休闲综合体

打通堵点，吸引民间资本参与“平急两用”公共基础设施建设改造和运营维护  

（一）创新设施收益模式、完善利益分配机制，增加投资吸引力
一是通过捆绑开发、综合开发等模式提高投资收益。允许“平急两用”设施用地与其他经营性用地混合开发，赋予投资者获取周边商业用地优先开发权。鼓励投资者开发充电桩、自动售货机、广告屏等可盈利商业模块，用于平衡项目收益。

二是加强政企合作，完善利益分配机制。对于市场化程度低、公益性较强的项目，建议政府与民间资本共同投资、建设、运营，政府提供政策、土地、融资等支持，不分享或少分享项目收益，民间资本投入资金和技术，负责项目运营管理并按市场机制获取合理回报；对于市场化程度高、公共属性较弱的项目，政府给予税收优惠等政策支持，根据设施“平时”与“急时”经营收入，制定差别化的税费优惠政策。

三是建立收益动态调节机制。设施日常运营收益归民间资本所有，应急使用期间政府按“成本+合理利润”支付费用。

（二）完善融资支持政策，破解民间资本融资难题
一是用好政府投资资金。建立中央预算内投资支持“平急两用”公共基础设施的长效增长机制，适当提高支持标准。合理配置地方投资资金，设立专项资金或利用相关产业领域专项资金，通过投资补助、贷款贴息等形式，支持民间资本参与“平急两用”公共基础设施建设。

二是用好市场化融资。鼓励国家开发银行等具备专项贷款资质的金融机构开发特色金融产品，为“平急两用”项目提供低成本、长周期、差异化的资金支持。加强“平急两用”领域项目储备，推动符合条件的项目发行公募REITs。

三是做好融资服务。用好向民间资本推介项目平台，持续向银行推介“平急两用”项目，加强银企对接，促进投贷联动。发挥好政府性融资担保作用，为缺乏抵押物的企业参与“平急两用”项目建设提供融资增信。

（三）完善政策体系，切实保障民间资本利益
一是明确操作细则。尽快制定《“平急两用”公共基础设施建设与运营管理条例》，明确项目审批、土地供应、税收优惠、融资支持等方面的具体支持政策，明确应急征用程序、补偿标准及争议解决机制，为民间资本参与项目提供清晰的政策指引。

二是建立合理补偿机制。针对“平急两用”项目建设成本大、投资回收期长的问题，建立成本共担机制，对于新建设施的应急功能和存量设施应急功能改造产生的增量成本，约定政府承担不低于60%的费用。通过政府补贴、专项奖励等形式，保障民间资本在承担社会责任的同时，能够获取合理回报。

三是建立“平急两用”基础设施保险制度。借鉴农业巨灾保险、工程保险等，地方政府通过政策支持、保费补贴等方式，引导保险机构开发“平急两用”公共基础设施专项保险，覆盖设施应急征用期间的经营损失和设备损坏，并建立应急状态下的损失申报与快速理赔通道。