“平急两用”公共基础设施建设：成效、问题与对策

“平急两用”公共基础设施推进取得积极进展   

“平急两用”公共基础设施是指集公共卫生、应急医疗和物资保障为一体的重大工程设施，“平时”用作旅游、康养、休闲、仓储物流等，“急时”可转换为人员临时安置、物资应急中转场所，满足应急隔离、临时安置、物资保障等需求的设施。主要包括旅游居住设施，医疗应急服务点，城郊大仓基地，市政、旅游等配套设施四类。2023年推动实施以来，已取得积极进展。

（一）融资支持持续加大
2023年以来，国家金融监管总局制定了配套融资管理办法，明确向符合规定项目发放的房地产贷款不纳入房地产贷款集中度管理和统计。3家政策性银行和6家商业银行积极开发低利率、长周期贷款支持政策，加快推进项目贷款衔接。截止2024年7月，共授信审批“平急两用”设施建设项目300多个、额度超过1400亿元。同时，国家发展改革委统筹利用中央预算内投资、地方政府专项债券等资金渠道，支持医疗应急服务点、重大旅游设施和城郊大仓基地等项目建设。

（二）用地保障不断加强
2023年8月，自然资源部办公厅印发《关于统筹做好“平急两用”公共基础设施国土空间规划和用地保障工作的通知》，从用地计划、供地支持、规划许可、应急状态下土地使用等方面，细化完善了“平急两用”公共基础设施用地支持政策。2024年4月，自然资源部印发《平急功能复合的韧性城市规划与土地政策指引》，提出对“平急两用”项目功能转换中涉及新建、改建、扩建等内容，可探索实行规划许可豁免，在符合规划、不改变土地用途的前提下，因完善“急时”功能而增加容积率的，可不再增收土地价款。

（三）一批项目已经落地实施
截至2024年7月，各地已谋划“平急两用”项目3000多个，总投资超过1万亿元。不少城市也披露了项目推进情况。北京平谷区聚焦“吃、住、行、医、集中承载”五大场景，谋划储备项目104个，南山村新型乡村社区、京平综合物流枢纽、万达锦华酒店等多个项目落地建设；广州市第一批“平急两用”公共基础设施项目共81个，总投资910亿元；合肥谋划储备重大项目277个，总投资648亿元；昆明市储备项目114个，其中 91 个已通过市级联审、省级联审的项目被推送至国家备案。

全国首个“平急两用”商文旅体综合体——北京平谷万达锦华酒店

持续推进仍面临四方面问题   

（一）各方认识不到位，概念有泛化、异化风险
“平急两用”属于新的概念，与“三大工程”中保障房建设、城中村改造相比，“平急两用”领域的宣传相对较少，导致社会各界和地方政府对“平急两用”的理解尚不到位，对“平急转换”要达到的效果认识也不统一。有些项目仅仅加了一些应急设施，或者添加了一些应急物资储备功能，就作为“平急两用”项目来宣传，有些地方甚至将文旅、乡村休闲、酒店住宿、房地产开发项目包装，以套取项目审批、土地、融资等政策支持。

（二）缺乏统一的规划和建设标准，后期使用或面临兼容性问题
由于刚刚起步，“平急两用”公共基础设施建设仍处于探索阶段，相关政策与配套措施尚不健全，设施的新建和改造缺乏国家层面的统一标准，各地自主建设项目存在功能滞后和过度超前等问题，不仅不利于资源集约化利用，还可能造成不同城市设施间的不兼容问题，增加后续调度难度。另外，大部分“平急两用”设施通常以单个项目的形式建设实施，新旧设施功能的衔接性和兼容性不强。

（三）项目协调推进力度不够
“平急两用”公共基础设施包含建、管、用多个环节，涉及发展改革、卫生健康、自然资源、住房建设、应急管理等多个部门，涵盖民宿、酒店、医疗、物流、市政、旅游等多个领域、多种资源，平急转换类型多元、模式多样。虽然各地已谋划储备了不少项目，但大部分城市在项目规划、建设、运营等环节尚未形成跨部门合力，影响项目推进力度。

（四）以政府投资为主，民间资本参与度不高
“平急两用”公共基础设施兼具经营性和公益性，“平时”的经营现金流和收益率通常不高，短期内难以实现经济效益，且由于“平急”双重功能导致建设成本往往较普通项目高出20%～30%，民间资本参与率并不高，目前仅为10%左右。此外，各地疫情期间建设或改造的隔离点、方舱医院等，目前普遍处于闲置状态，先期政策缺乏对设施后续利用的考虑，也在一定程度上影响了民间资本参与的积极性。

北京平谷区金海湖乡村振兴核心区

推进“平急两用”公共基础设施建设的建议   

（一）加强宣传，完善细化相关规划和标准
一是加强宣传。加强政策宣传和解读宣贯，通过工作交流会等形式向社会发布政策信息，促进各项政策及时准确传递和执行。二是健全规划体系。建议各地根据城市发展目标、阶段特征和安全韧性需要，以经济社会发展规划为统领，抓紧编制“平急两用”公共基础设施建设专项规划，明确“平急两用”公共基础设施建设的目标、重点任务等，并做好新建设施与存量设施的统筹利用。三是制定统一指南和建设标准。建议建设主管部门尽快编制《“平急两用”公共基础设施建设指南》，明确项目选址与规划布局、建设标准等主要技术指标，制定统一的运维标准，确保各地设施具有良好的兼容性和互操作性。

（二）完善推进机制，促进部门联动
一是建立健全部门协调联审机制。以“平急两用”公共基础设施建设专项规划为统领，构建各部门广泛参与的联合工作机制，针对设施建设过程中存在的报批、用地、融资等难题，系统解决，统筹推进。二是完善设施运营管理。强化建管用结合，扎实做好设施运营管理，明确各部门在不同应用场景中的责任，做好衔接联动，加强沟通协作，确保设施“平时”可持续、“急时”可快速实现功能转换。三是搭建数字化管理平台。推动地方政府搭建“平急两用”项目数字化管理平台，有机嵌入设施运行监测体系和指挥调度体系，逐步实现项目规划、建设、运营、转换、调度的全生命周期数字化管理。

（三）优化环境，提振民间资本参与信心
一是树立民间资金参与信心。项目建设前，通过协议、合同等法律约定形式，明确政府（急时）和原权利人（平时）的责任和义务，明确政府对设施征用的范围、内容、补偿以及运作机制等。二是制定民间资本参与的支持政策。制定鼓励和支持民间资本参与“平急两用”公共基础设施投资的指导意见，鼓励引导民间资本参与设施的建设、改造和运营。统筹利用财政补贴、税收优惠、政府采购等方式，加大对民间资本参与“平急两用”公共基础设施投资的资金支持。鼓励从投融资模式、资源要素供给等方面形成促进民间资本参与的可复制、可推广的经验。三是畅通民间资本参与渠道。利用民间资本推介项目平台持续向民间资本推介“平急两用”项目。工程招标同等条件下可优先考虑经营规范、信用良好的民营企业，扩大民营企业参与范围和程度。

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