金融监管体制改革本质上也可以理解为综合金融服务需求的监管机制供给侧改革，应定位于金融结构优化和金融风险控制
文｜李冰复旦大学应用经济学博士后流动站研究员
自2016年3月国务院批转国家发改委《关于2016年深化经济体制改革重点工作的意见》，强调指出要改革完善现代金融监管体制以来，学界与实务界就我国金融监管体制改革方案展开了热烈讨论。
金融监管体制改革之所以显得如此迫切，主要源于国内、国际金融市场与金融形势的深刻变革，使得我国当前基于分业经营思维下的机构性多元化监管面临诸多困境和问题，既影响了对金融风险的全面监管，也制约了我国金融市场活力与金融机构竞争能力的发展。虽然我国分业经营的整体制度格局和管理框架目前尚未发生根本变革，但在金融实践中已经普遍出现了带有综合经营性质的探索，金融业已经形成了多样化的金融机构体系，而在养老基金、企业年金、互联网金融等一些金融领域，综合经营已成为了必要手段和运营常态。这种状况和局面导致影响金融稳定的因素不断增多，不同金融领域之间的风险相互联动和传染的状况上升，一些多年积累的金融体制的深层次矛盾也逐步显现。
尽管金融监管正在逐步得到加强，但在综合经营实践快速发展的国际和国内环境下，基于分业经营模式下的监管法规、监管组织、监管功能、监管手段和监管队伍等均已无法充分应对当前的金融监管需要，加快推进我国金融监管体制改革已势在必行。在推进金融监管体制改革过程中，我们必须认识到金融监管体制改革只是我国金融综合经营改革的一部分，应从综合经营改革全局理解和规划监管体制改革的方向和内容，切忌为了改革而改革。金融监管体制改革本质上也可以理解为综合金融服务需求的监管机制供给侧改革，应定位于金融结构优化和金融风险控制。
机构先行，逐步配套完善制度环境
金融监管体制改革是一个复杂的系统工程，在由分业经营走向综合经营过程中，监管改革必然会涉及金融专项立法、金融机构治理、反垄断、风险控制和消费者权益保护等众多领域，也必然会涉及不同监管部门利益与金融市场的平衡。因此，为减少部门利益、行业利益对监管体制顶层设计的影响，我国监管体制改革应本着监管机构先行的原则，通过金融监管立法，在目前“一行三会”的基础上，优化职能分配，构建符合我国国情和国际发展趋势的监管机关。从先进经济体的经验和做法来看，设立一元化的监管机构应是改革的方向。设立统一的金融监管机关，一方面可实现对银行、证券、保险、信托等多种金融业的统一监管，消除金融监管盲区，应对综合业务监管风险，从体制上消除监管竞争和监管套利问题，另一方面，可减少金融综合经营改革过程中的部门利益和市场利益冲突。设立一元化监管机关后，可参考日本、澳大利亚等国家金融改革中的做法，在一元化的监管机关下临时设立金融调查委员会，对综合经营改革涉及的重要领域进行系统调查和比较研究，全面深入梳理我国当前金融体制中存在的问题，就我国综合经营改革模式、改革目标、改革日程和改革内容等问题提出完整系统的立法建议和执行方案，为全面实施综合经营改革奠定基础。
明确方向，优化调整监管部位重心
新型的金融监管应定位于审慎监管、风险监管和功能监管，应围绕着两大目标规范监管职能的行使。一是要有利于增强我国金融机构的竞争力和金融市场的活力，二是要有利于保护金融消费者利益和维护金融市场稳定。在上述目标指导下，首先应通过出台相应的法律法规对金融监管的宗旨、监管原则、监管体制、监管职责和监管内容作出明确规定，在增强立法的透明度和权威性的前提下，通过合理配置监管机关的权限，推动金融监管从重点规范金融活动向重点约束金融风险方向发展，将保护金融消费者利益作为重组后金融监管机关的最重要目标和职责，通过实施金融教育计划、纠正金融机构不当行为、完善金融纠纷处理机制来增强、维持综合经营下公众对金融市场的信心，从根本上提升金融监管机关防范和处置金融突发事件和金融危机的能力。其次，应注意引入并规范金融机构重组机制，推动培育大型有国际竞争能力的金融机构和金融集团，完善金融市场退出机制，有效平衡金融市场竞争的公平和效率。
区分整合，注意理顺监管功能关系
一元化监管改革绝非仅仅意味着设立单一的监管机关，应注意理顺监管功能关系。首先，应明确一元化金融监管机关的机构性质和功能定位。考虑到我国当前的社会经济情况和原有的金融体制特点，建议重组后的一元化金融监管机关的性质应定位于政府行政机构，财务预算应主要来自于国家财政拨款，应赋予金融监管机关制定和实施金融政策、监管规则的权力，赋予其监督、管理金融机构的权力以及金融检查权和处罚权。考虑到金融服务的特殊性，为鼓励我国金融机构通过并购等手段进行重组，增强国际竞争能力，应同时赋予金融监管机关一定的反垄断审查权。其次，应注意把握好新设金融监管机关与财政部门、货币政策部门之间的关系。金融监管机关与国家财政部门、货币政策管理部门应予以分设，这是由三者不同功能定位决定的。金融监管机关承担主要的金融监管职能，财政部应继续定位于国家宏观财政政策的制定和执行，而中国人民银行作为中央银行应进一步强化制定、执行货币政策和履行最后贷款人的职责。再次，为增强对不同性质的金融机构进行监管的公平性，在金融监管机关之外，应考虑设立金融国资委，统一代表国家对国有性质的金融机构履行出资人的权利和义务，优化国有金融企业所有权结构，促进金融监管与金融主管分离，增强金融监管的独立性。
着眼长远，立足布局国家金融战略
金融监管作为现代经济“神经中枢”的“安全阀门”，是维护国家经济安全的重要保证。工业革命以来，除通过军事力量，全球财富还通过经济金融领域中多种力量的较量实现在不同国家和地区进行分配。因此，一个国家系统性金融风险防范能力、金融资源控制能力、金融市场国际化程度以及国际金融规则参与程度均应上升到国家战略高度予以考量。针对当前金融活动全球化、综合化趋势，为提高我国金融市场的竞争力，监管改革一方面要注意强化金融监管机关履行我国入世承诺的职责义务，贯彻WTO和贸易总协定下的互惠原则及国民待遇原则；另一方面应赋予新设金融监管机关根据我国实际情况合理运用审慎例外原则的权限，以维护我国的国家利益、公共秩序和公共利益，赋予金融监管机关代表国家建立跨国金融机构协调监管机制的权限，以加强国际金融监管的协调与合作。