南非《气候变化法》值得关注

2024年7月23日，南非颁布《气候变化法》（2024年第22号法），自2025年3月17日起施行。标志着该国在全球气候治理背景下迈出了立法性、制度化的重要一步。该法是非洲大陆上第一部以减缓与适应双目标为主线的国家气候基础法，建立起了国家、企业与地方政府共同参与的系统治理框架。

首次设定“碳预算”制度法律框架：排放总量被“法定锁定”

南本次立法最大突破之一，是首次确定“碳预算”制度的法律框架。在气候科学语境中，碳预算通常指在避免灾难性气候变化前提下，全球可排放的温室气体总量。根据南非《气候变化法》第1章第1条的规定，碳预算是指根据第27条分配给个人的温室气体排放数量，用于该人在规定时间内的运营活动所产生的直接排放。该个人的范围包括排放活动的企业或主体。碳预算有明确的时间要求，需涵盖至少三个连续的五年期，且要规定首个五年期内可排放的温室气体最大量，这意味着企业的排放是被限定在一定额度内的。该法在立法层面主要确立了碳预算制度的基本框架与程序性规则，并未在法律正文中直接规定各排放主体的具体排放数值标准（如以吨计的配额）；有关具体碳预算额度，需由环境部长通过后续法规、公告或个别行政决定予以确定。根据《气候变化法》第26条的规定，环境部长必须在宪报刊登公告，公布其合理认为会导致或者可能导致加剧气候变化的温室气体清单，并为开展第26条第2款所列活动的企业分配碳预算。根据第27条，环境部长在分配时必须考虑所有相关因素，包括但不限于（a）实施碳预算的社会经济影响；（b）最佳科学、证据和信息；（c）为减少温室气体的排放，现行的最佳可行环境方案和可采取的替代办法；（d）国家战略优先级；（e）注意到碳预算与国家温室气体排放轨迹相一致性，并注意到温室气体排放的累积量碳预算所代表的排放量与之并不等同以及（f）实施温室气体减排计划的进展情况。

企业在获得碳预算后，需准备向环境部长提交温室气体减排的计划以获得批准。阐述企业如何通过具体措施将排放控制在预算内，且计划需符合环境部长规定的内容要求。

构建多层政府治理框架：从国家战略到地方行动

《气候变化法》的另一重大制度创新，在于将气候治理责任明确拓展至省级与地方市政当局，涉及评估、规划、协调与报告等职责，还对省级和市级气候变化论坛的运行作出规定。

南非《气候变化法》第17条规定了地方政府（省级和市级）在气候变化应对方面的职责。执行委员会成员和大都市或地区的市长，须在国家适应战略和计划发布后的一年内，开展气候变化需求和应对评估，并至少每5年对该评估进行审查、必要时修订并在公报上公布。此外，他们要在开展评估后的两年内，制定、实施并在公报中公布气候变化应对实施计划，且同样至少每五年对气候变化应对实施计划进行一次审查、修订和公布。这些评估和规划需要基于（a）识别气候变化应对的考虑因素和选项；（b）分析本省、大都市或地区市政当局的性质和特点，以及由于这种性质和特点而产生的特殊、独特的气候变化需求和风险；（c）在所属辖区内识别并空间标注可能出现或易受气候变化影响的风险、脆弱性、区域、生态系统和社区；（d）现有的最佳科学、证据和信息为基础；以及（e）识别并确定管理和实施所需气候变化应对的措施和机制。

根据该法第8条和第9条的规定，省级和市级之间还需要履行协调和报告职责。省级气候变化论坛需要协调相关省份的气候变化应对行动，并向总统协调委员会提供报告；市级气候变化论坛要协调相关市政当局运营控制范围内活动的气候变化应对行动，并向相关省级气候变化论坛提供报告。

强化信息化监管：构建数据驱动治理平台

南非《气候变化法》确立了以国家温室气体清单与数据平台为核心的信息化治理机制，主要体现在对数据的管理、使用以及相关机构的职责规定上，旨在通过数据驱动实现更有效的气候治理。该法第29条规定，环境部长必须建立一项制度安排，以促进国家数据收集系统，用于编制国家温室气体清单并每年汇编国家温室气体清单报告。国家温室气体清单报告必须要（a）列出并分析排放趋势，包括关于经济中温室气体排放强度变化的详细报告；以及（b）将实际温室气体排放量与国家温室气体排放轨迹以及国家和国际气候变化减缓承诺和义务进行比较。

为了支持国家温室气体清单及相关工作，赋予了环境部长可以要求任何人提供数据的权力，该法第23条规定，环境部长可以在公报上发布公告或以书面形式要求任何人在合理的时间内或者定期向环境部长提供数据、信息、文件、样本或者材料。这些数据用于实现法目标，并且要按照规定的方式和时间框架提供，必要时还需要进行验证。该条规定确保了数据的来源和质量，为数据驱动的治理平台提供了数据支撑。

引入“公平转型”原则：赋予气候法社会正义维度

新法特别强调公平转型（Just Transition）理念，该法第2条中明确规定确保向低碳经济和社会的公正过渡，结合南非的国家情况，推动经济和社会以协调、综合的方式应对气候变化及其影响，这是“公平转型”原则在宏观目标上的体现，为整个国家应对气候变化的行动指明了方向。

南非《气候变化法》的原则部分中提到，决策时需要考虑到特别容易受到气候变化不利影响的地区和人群的特殊需要和情况，包括弱势工人和妇女等群体、特别是贫困妇女和农村妇女、儿童，尤其是婴幼儿和以儿童为户主的家庭、老年人、穷人、病人和残疾人等。这体现了在政策制定和实施过程中对弱势群体的关注，是公平转型理念在社会层面的具体体现，确保在应对气候变化时，这些群体的权益得到保障，避免因转型而受到更大冲击。

此外，《气候变化法》第25条第5款还规定在确定行业排放目标时，环境部长必须考虑所有相关因素，包括引入行业排放目标的社会经济影响。这意味着在推动各行业减排和转型过程中，需要充分考虑依赖高碳行业生计人群的影响，避免因减排政策而导致他们失去生计，这体现了在具体政策制定和实施过程中，将公平转型原则融入其中，平衡经济发展与环境保护的关系。

多法联动设计：迈向系统性绿色治理框架

该法与《巴黎协定》等国际公约深度融合，将南非的国家自主贡献以国内法形式确定下来，明确在温室气体减排等关键领域的法律责任，彰显了南非对全球治理的积极态度和坚定决心。从国际法角度，这体现了南非作为国际社会一员，遵循国际气候治理规则，积极履行国际义务的决心，提升了南非在全球气候治理中的地位与可信度。

此外，南非《气候变化法》与《碳税法》《国家环境管理法》《基础能源法》及各类地方规划文件构成法律协同体系相关的内容，共同构成一个法律协同体系。

该法第5条规定在气候变化相关事宜上，需与《国家环境管理法》一同解读、阐释和应用。这表明两部法律在应对气候变化问题上具有紧密的协同性，在实际操作和法律适用过程中相互配合。该法第3条提到《气候变化法》的解释和应用要以《国家环境管理法》第2条规定的国家环境管理原则为指导（在该法适用的情况下），这体现了《气候变化法》对《国家环境管理法》原则的借鉴和遵循，确保在环境管理的大框架下开展气候变化应对工作，保持法律体系在基本原则上的一致性。

《气候变化法》第30条规定，违反该法相关义务的行为构成犯罪，其刑事责任的认定与处罚标准，沿用《国家环境管理法》规定，但将法定最高罚款额大幅上调至500万兰特（约210万人民币），对于初犯者，最高可处以500万兰特罚款或5年监禁；再犯者则面临1000万兰特罚款或10年监禁的严厉制裁。

【本文系国家社科基金重大课题《非洲国家法律文本的翻译、研究与数据库建设》的阶段性成果】