大国竞争时代美国对非洲关键矿产的战略争夺

当今世界正处于新的动荡变革期，大国竞争加剧既是世界动荡变革的一种表征，也是导致世界秩序出现混乱的原因。在清洁能源加速转型与人工智能技术迅猛发展背景下，对未来产业可持续发展和获取优势地位至关重要的关键矿产日益成为大国战略竞争的焦点。出于赢得大国竞争的战略需要，美国联合盟友和伙伴重塑对其有利的全球关键矿产供应链。鉴于非洲丰富的关键矿产资源储备，美国逐步将非洲国家纳入其重塑全球关键矿产供应链的进程，关键矿产合作正成为美非伙伴关系构建的优先领域。2024年12月初，即将卸任的美国总统拜登访问安哥拉，召集洛比托走廊峰会，刚果（金）、坦桑尼亚和赞比亚等国领导人参加。作为拜登政府非洲政策的重要遗产，洛比托走廊建设的战略目标是通过基础设施建设，将刚果（金）、赞比亚等非洲国家的关键矿产与美欧市场连接，进而构建所谓安全稳定的关键矿产供应链。

非洲在全球关键矿产供应链中的地位日益凸显

近年来，伴随世界经济由“超级全球化”向“有限全球化”转型，特别是受新冠疫情、乌克兰危机、新一轮巴以冲突等一系列危机事件影响，美欧国家对供应链韧性的关注持续上升，并通过构建排他性小多边机制来维护产业链、供应链的安全和稳定。面对日益严峻的气候危机，大力发展清洁能源、实现经济的绿色转型已成为越来越多国家的共识，而关键矿产则是清洁能源技术发展的必需。无论是生产新能源汽车电池还是太阳能光伏发电设备，都离不开关键矿产的支撑。在以绿色为核心的世界新一轮现代化浪潮中，清洁能源将取代传统的化石燃料成为驱动经济可持续发展的“发动机”，关键矿产在其中发挥的作用将与日俱增。事实上，关键矿产的作用不只是局限于清洁能源，还涵盖半导体、军事武器、航空航天、医疗设备等诸多领域。因此，在加强供应链韧性的战略设计中，美欧国家尤为关注关键矿产，相继出台法案、创设机制，寻求构建安全可靠的关键矿产供应链。

非洲因其丰富的矿产资源储量而在全球关键矿产供应链中占据重要地位。根据国际货币基金组织2024年《区域经济展望》报告，非洲大陆拥有世界30%的关键矿产储量。其中，钴的探明储量占世界总储量的48.1%，锰的储量占比达47.7%，天然石墨的储量占比21.6%，铜的储量占比5.9%，镍的储量占比5.6%。刚果（金）、南非、加蓬、赞比亚、津巴布韦、莫桑比克、马里等是非洲的关键矿产资源富集国。例如，刚果（金）的钴产量占世界总产量的70%，储量占比接近50%，在全球钴市场中占据主导地位。南非、加蓬和加纳是锰的主要出产国，三国锰产量占全球总产量的60%。

目前，新能源汽车与可再生能源发电已成为清洁能源转型的两大支柱产业，二者对关键矿产有着巨大需求。例如，电动汽车电池生产严重依赖锂、镍、锰和钴等关键矿产。可再生能源技术，包括太阳能电池板和风力涡轮机，需要铝土矿、铜、硅和铂族金属等矿产。随着清洁能源转型的加速，关键矿产的需求必将呈现大幅攀升的发展态势。根据国际能源署预估，2022年至2050年，镍的需求将翻一番，钴的需求将增加两倍，锂的需求将增加十倍。仅就铜、镍、钴和锂这四大关键矿产的全球产值来看，未来25年预估将达到16万亿美元。撒哈拉以南非洲地区将从这些产值中获得近2万亿美元的收入。在全球对关键矿产需求不断上升的预期下，非洲的战略重要性也随之水涨船高。

然而，在全球关键矿产供应链中，非洲大陆呈现明显的“富而不强”特征，即一些非洲国家虽然拥有丰富的关键矿产资源，但主要以供应矿产原料为主，处于关键矿产供应链的低端，在与矿产相关的规则和标准制定中，则处于被动接受的边缘地位。从2016年至2022年，撒哈拉以南非洲地区每年吸引了全球大约13%的金属和矿产绿地直接投资项目，但是这些投资中有73%的资金流向了开采环节，只有26%的资金流向了加工和制造环节。显然，从外国直接投资的流向来看，非洲国家在全球关键矿产供应链中依然面临依附困境。

尽管与亚太、拉美等地区一些资源富集国相比，非洲国家在基础设施建设、人才、资金等方面相对不足，但其丰富的储量和开发潜力依然引起美国和欧盟的广泛关注。2022年发布的《美国对撒哈拉以南非洲战略》指出，美国将帮助非洲国家更加透明地利用其自然资源，包括能源资源和关键矿产，以实现可持续发展。美国将继续通过公私伙伴关系，持续加大对非洲关键矿产开发，维护关键矿产供应链安全。2024年4月，美国和平研究所发布《非洲的关键矿产》研究报告称，鉴于关键矿产对美国经济和国家安全以及非洲经济发展的重要性，关键矿产开发应成为美国对非洲政策的首要优先。在此背景下，围绕关键矿产的战略合作已成为美非伙伴关系构建中的一个重点领域，同时也是拜登政府对非洲战略的一个鲜明特征。

美国争夺非洲关键矿产的行动逻辑

关键矿产作为一种商品，本应受市场逻辑主导。但是，在国际格局深刻调整、地缘冲突加剧的时代背景下，作为世界第一大经济体的美国日益采取保护主义举措，从竞争和安全的角度出发开展关键矿产合作。根据“新工业政策观察” （New Industrial Policy Observatory）披露的数据，2020—2023年间，与其他国家相比，美国围绕关键矿产所出台的贸易扭曲政策（包括关税、减税、金融支持、公共采购政策等），在全球此类政策中占比超过了四分之一（27%），位列第一。在重塑全球关键矿产供应链过程中，美国持续加大对非洲关键矿产的战略投入，其背后的行动逻辑不再是通过自由市场获取经济利益，而是受大国竞争和维护经济与国家安全思维所主导。

从竞争逻辑的角度看，美国提升与非洲关键矿产富集国外交关系，加大对非洲关键矿产供应链的投入，核心目标之一是削弱中国在非洲关键矿产领域的优势地位和影响力。拜登政府的《国家安全战略》明确指出，美国正处于塑造国际秩序未来的战略竞争之中，中国则拥有意图和日益增长的能力重塑国际秩序，构建对其从中获益有利的全球竞争环境。2024年10月，美国国务卿布林肯在《外交事务》杂志刊文称，中国是唯一有意图和手段重塑国际体系的国家。拜登政府明确将北京视为“步步紧逼的挑战”（pacing challenge），即最具严重后果的长期战略竞争对手。具体到美国的非洲政策，拜登政府的《美国对撒哈拉以南非洲战略》更是抹黑中国，诬称“中国将非洲地区视为其挑战基于规则的国际秩序的舞台，维护其自身狭隘的商业和地缘政治利益，削弱透明度和开放性，弱化美国与非洲人民和政府的关系”。因此，从本质上讲，美国的非洲政策主要是其全球竞争战略的延伸和投射，无论是美非关系发展还是具体领域的战略合作（如关键矿产），更多是受与中国进行战略竞争的逻辑所驱动。例如，2019年，美国进出口银行经国会授权建立“中国和转型出口计划”（China and Transformational Exports Program），该计划要求至少保留进出口银行20%的资金授权，通过进出口银行的贷款、担保和保险等支持与中国的商品和服务进行竞争。美国进出口银行“中国和转型出口计划”中的大部分资金流向了非洲。

在大国竞争时代，美国从安全视角看待经贸合作问题，通过促进近岸化、友岸化和产业回流等的政策举措，试图重构全球产供链，以削弱竞争对手、维护自身优势地位。这是美非关键矿产合作由安全逻辑驱动的根本原因。在关键矿产供应链中，无论是矿物的开采还是加工冶炼，中国都具有显著的比较优势。根据彼得森国际经济研究所数据，2022年中国“精炼了世界95%的锰，大约70%的钴和石墨，三分之二的锂和超过60%的镍”。与之相反，美国在关键矿产领域存在严重的外部依赖性。根据美国地理调查局数据，在对现代经济至关重要的五大关键矿产（钴、石墨、锂、锰、镍）中，除了锂，美国的进口依赖度均超过了50%，其中石墨和锰的进口依赖度均高达100%。与此同时，美国对稀土元素的进口依赖度也超过了95%。石墨、砷、钽、钇、稀土、铋等关键矿产，美国主要从中国进口。一些关键矿产，美国虽然不直接从中国进口，但是由于中国在美国关键矿产进口国存在大量投资，也被美国视为经济和国家安全威胁。2023年7月，美国国会通过一项关涉刚果（金）关键矿产的法案，声称中国目前几乎垄断了刚果（金）的钴与关键矿产开采和精炼，中国对刚果（金）钴和全球关键矿产加工和精炼的垄断，对美国带来经济和安全威胁，直接影响美国的能源独立。总之，在美国看来，关键矿产供应和加工集中于某个单一国家和对潜在对手（如中国）的依赖，是其面临的首要风险。

关键矿产事关经济和国家安全，且容易受政策调整（如出口禁令）和危机事件影响，因此供应链具有脆弱性。由于美国对关键矿产存在高度的进口依赖，而被美国视为竞争对手的中国又在关键矿产领域处于领先地位，因此无论从竞争还是安全的角度看，美国加大对非洲关键矿产投入都存在明显的“剑指中国”意味。

美国重塑非洲关键矿产供应链的战略方式

近年来，在竞争和安全逻辑驱动下，美国加大对非洲关键矿产供应链战略投入，一方面增强与安哥拉、刚果（金）、赞比亚、加蓬等关键矿产富集国双边外交和商业关系；另一方面通过领导全球基础设施和投资伙伴关系（PGII）、矿产安全伙伴关系（MSP）等小多边机制，调动盟伴集体资源和力量，加大对非洲基础设施和关键矿产投资，将非洲国家纳入所谓负责任、安全、可靠的关键矿产供应链。从具体实践层面看，美国在非洲关键矿产领域战略投入的方式呈现“全政府、多盟伴、高标准”的特征。

一是加强不同政府机构的政策协调。在开展对华战略竞争中，美国逐步形成“全政府—全社会”的动员方式。由于战略竞争主导着美国对非洲关键矿产合作，因此美国对非洲关键矿产的投入也呈现明显的“全政府—全社会”特征。所谓“全政府—全社会”可以被理解为，通过公共服务机构间的跨部门协调与合作，以及私人部门、社会组织等社会力量的广泛配合，针对具体问题实现共同的战略目标。例如，美国国会所出台的一项关于刚果（金）关键矿产的法案明确指出，美国国务院、美国国际开发署（USAID）、美国国际开发金融公司（DFC）、商务部等机构需要寻找机会，增加美国对刚果（金）关键矿产部门的投资。在具体实践中，美国与安哥拉在关键矿产和基础设施领域的合作体现了非常明显的“全政府—全社会”方式。近年来，美国地理调查局与安哥拉地理研究所签署谅解备忘录，美国承诺向安哥拉关键矿产勘测提供资金和技术支持。美国商务部与安哥拉工商部签署谅解备忘录，建立美安商业和投资伙伴关系。美国国际开发金融公司向洛比托大西洋铁路公司提供5.53亿美元贷款，以支持铁路系统的升级改造和运营维护。美国进出口银行则提供3.63亿美元的贷款担保，支持美国公司在安哥拉开展桥梁建设，同时分别提供9.7亿美元的贷款和16亿美元的担保，支持美国公司在安哥拉开展太阳能光伏发电等清洁能源设施建设。美国国际开发署提供500万美元援助，帮助洛比托走廊沿线小农建立农业价值链，等等。因此，针对关键的非洲矿产资源富集国，美国的战略投入越来越集中，呈现多部门协调合作、集中发力的特征。

二是调动盟友和伙伴的集体力量。2022年《美国对撒哈拉以南非洲战略》明确指出，美国将通过与非洲地区和世界的盟友和伙伴，以及地区和全球机构的协调，来追求我们在撒哈拉以南非洲地区的目标。就对非洲关键矿产战略投入而言，协调和利用盟伴集体资源追求战略目标突出体现在洛比托走廊建设和矿产安全伙伴关系机制上。洛比托走廊是七国集团全球基础设施和投资伙伴关系框架下的四大旗舰项目之一，也是美国迄今在非洲关键矿产领域的最大基础设施投资项目。洛比托走廊旨在通过铁路、港口等基础设施建设，将刚果（金）和赞比亚铜矿带与位于大西洋上的安哥拉洛比托港连接起来，进而将这些国家的关键矿产出口至美欧等国，其远景目标是将坦桑尼亚纳入，进而建设连接从大西洋横跨非洲大陆至印度洋的铁路线。参与洛比托走廊建设的主要利益攸关方有美国、欧盟、安哥拉、刚果（金）、赞比亚以及非洲金融公司和非洲开发银行等。2024年6月，在七国集团峰会上，意大利梅洛尼政府宣布通过“马太非洲计划”（Mattei Plan for Africa）向洛比托走廊建设提供3.2亿美元资金支持。目前，美欧已承诺向洛比托走廊建设提供60亿美元资金。除洛比托走廊这一旗舰项目外，美国还通过矿产安全伙伴关系协调盟伴加大对非洲关键矿产投资。2024年9月，美国主导建立“矿产安全伙伴关系金融网络”（MSP Finance Network），试图通过该平台撬动盟伴更多资源，以加快关键矿产项目落实。截至2024年3月，矿产安全伙伴关系框架下共有23个矿产项目，其中13个项目位于非洲，占比超过了50%。

三是塑造关键矿产供应链的高标准。推动将高环境、社会和治理（ESG）标准纳入国际经济合作进程，是美国近年来主导构建的经济小多边机制的一大特征。无论是全球基础设施和投资伙伴关系，还是矿产安全伙伴关系，高环境、社会和治理标准都是其反复倡导的基本原则。以矿产安全伙伴关系为例，该机制由美国、英国、加拿大等14个国家和欧盟于2022年一道建立。2023年2月，在非洲矿业投资大会（Investing in African Mining Indaba）上，矿产安全伙伴关系成员方与安哥拉、博茨瓦纳、刚果（金）、南非、坦桑尼亚、乌干达和赞比亚等矿产富集的关键非洲国家召开副部长级会议，并就环境、社会和治理标准发表声明。矿产安全伙伴关系成员表示将支持满足国际环境、社会和治理标准的社会负责任项目。同年4月，矿产安全伙伴关系成员与一些矿产资源富集国宣布建立矿产安全伙伴关系论坛（MSP Forum），目前已有纳米比亚、刚果（金）和赞比亚等非洲国家加入该论坛。除了聚焦加快落实可持续关键矿产项目外，矿产安全伙伴关系论坛的一大核心任务是通过政策对话，塑造关键矿产供应链中的高环境、社会和治理标准。美国以高环境、社会和治理标准为粘合剂，增进盟伴间的价值观认同与合作，同时利用环境、人权、劳工等议题对中国进行舆论抹黑，进而将非洲国家拉入其主导的所谓负责任关键矿产供应链。

结语

拜登执政以来，美国将重塑关键矿产供应链作为深化对非洲合作的重点领域，其不仅加强美国国内政府机构的政策协调与跨部门合作，而且通过全球基础设施和投资伙伴关系、矿产安全伙伴关系等机制动员盟伴力量加大对重点非洲国家的基础设施和关键矿产投资，以削弱中国在非洲的影响力。美国以竞争和安全思维主导对非洲的关键矿产战略投入，正在使关键矿产供应链陷入新的地缘政治漩涡，围绕非洲关键矿产供应链重塑的权力竞争势必加剧。特朗普再次执政后，必然会调整美国的非洲政策，在发展对非关系中将更加注重美国利益优先，但无论采取何种举措，其视中国为战略威胁和对冲中国在非洲影响的基本逻辑不会改变。在此背景下，一些非洲国家或将利用大国之间的竞争，选择更具多元化的平衡策略，以围绕关键矿产开发实现自身利益最大化。中国对非政策秉持真实亲诚方针和正确义利观，双方在包括关键矿产在内的各领域合作基于相互尊重、平等互利的原则基础之上，这与美国基于零和博弈的冷战思维方式存在根本不同。在共筑新时代全天候中非命运共同体目标引领下，中非围绕关键矿产供应链的合作具备坚实内生动力，双方合作从关键矿产高质量开发基础上向精炼、加工制造和回收利用等供应链全链条拓展，将更加赋能非洲可持续发展和绿色转型。