政府投资项目评审工作更好助力经济发展的思考

政府投资是地方政府开展经济工作最直接最有效的抓手，对固定资产投资起到“四两拨千斤”的作用，对经济发展也起到“压舱石”的效果。但在现实的项目决策、实施、验收、运营等工作中仍存在诸多问题。新形势下如何做好政府投资项目评审工作，将有限的资源用在“刀刃”上，实现项目目标，更好发挥政府投资带动作用，对于推动经济高质量可持续发展具有重要意义。

国家和部分城市政府投资项目评审业务开展情况

国内政府投资项目评审业务大致分为两类：一是围绕政府投资资金，对项目不同阶段的造价文件（投资估算、设计概算等）进行评审；二是围绕投资决策过程，对项目不同阶段的文件（项目建议书、可行性研究报告、初步设计等）进行评审。国家层面和大多数城市都是围绕政府投资项目决策程序，评审项目建议书、可行性研究报告、初步设计等文件，出具评审意见建议，为项目科学决策提供业务支撑。同时，还从政府投资资金角度兼顾评审投资估算、设计概算等，为投资决策提供技术支持。国家投资项目评审中心和部分城市（深圳、厦门、杭州）评审机构还从项目全生命周期管理角度，开展了项目后评价等相关工作。

政府投资项目评审工作现状

（一）系统性评审有待完善
政府投资主管部门及相关评审机构的评审工作以项目审批为主线，对项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件及概算等进行评审。在实际评审工作中，对项目目标与国家战略、地方发展规划的定量分析和评审缺乏深入；对党委政府重大决策匹配度的评审缺乏深入；对项目关键绩效指标体系科学合理设置的评审缺乏深入。同时，以往的政府投资项目目标和指标更侧重实物产出，而忽视项目对社会、环境、运营效益的持续影响，缺乏对项目绩效指标的评审。

（二）全要素评审有待加强
当前，政府投资项目评审虽有技术方案的比选，但对全要素评审深度仍显不足。评审工作重点更多关注投资资金的节约和控制，评审内容侧重于从造价专业角度对投资估算、设计概算、施工图预算进行评审。这一评审方式缺乏全要素评审理念，未对资金、土地、能源、时间、社会代价、环境影响等全要素投入及影响进行深入地分析和研究，评审深度尚显不足。同时，尚未形成科学合理的量化目标和指标，缺乏投资管理抓手，不利用于项目的监测和评价。

（三）全过程评审有待提升
政府投资项目涉及专业多、部门多、主体多，评审工作分散于各个环节和单位，各部门根据自身职责关注点各不相同。建设单位和行业主管部门更重视技术方案的可行，财政和造价部门更关注投资资金的节约，资规部门更侧重规划条件和土地保障等，缺乏统筹和协调。目前尚未根据“投入—活动—产出—成果—影响”的全链条，运用严格的基准测量、指标监测、科学评价等方法进行全过程评审以支持项目目标的实现。同时，未对项目进行全要素、全流程、系统性的绩效评审，缺乏对后续的投资决策、项目管理提供必要的数据和经验支持。

对策建议

系统性评审主要体现微观项目与宏观目标的匹配和对应关系，是实现目标的前提。全要素评审既要评“宽度”，又要评“深度”，通过投入、影响、产出的量化模型比较和分析，评审出最优方案，是实现目标的技术支持。全过程评审通过项目全生命周期管理的角度，将评审工作贯穿于投资管理不同阶段，解决一贯性或一致性问题，是实现目标的保障。三个“性”之间既是从不同的三个维度来阐述，同时实际工作又相互交融。

（一）深化系统性评审
建立宏观目标、中观项目库（及目标体系）、具体项目（及绩效指标）的系统性逻辑关系。在多规融合背景下，加强政策、规划等统筹协调，评审是否围绕总体目标形成科学的目标体系，并以目标导向积极谋划一系列项目，形成项目库以支持宏观目标的实现。评审项目库中具体项目目标、指标和贡献值是否科学合理，并形成对应的可操作性强的目标体系和指标体系。政府投资项目评审重点关注项目是否围绕党委政府重大决策、发展规划目标、重大决议政策等谋划，具体项目目标和指标设置与宏观目标的匹配度，建设方案是否高效集约绿色，建设效果与项目设计目标是否对应，建成后可持续效益如何等方面。

（二）深化全要素评审
强化全要素评审理念，将当前政府投资项目侧重投资资金控制评审，向以围绕项目目标全要素投入评审转变和深化。在实现项目目标前提下，重点评审资金、土地、能源、时间、社会代价、环境影响等全要素投入及影响的多种方案，研究项目面临的技术、财务、机构、经济、环境、社会问题，建立可展示、可追溯、可调整的量化模型，评审出最优方案，确保项目可行性。同时还需重点评审开展项目活动所需的人员、设备、材料及工艺等投入，围绕项目目标合理安排的一系列任务活动，项目实施产出的实物或服务，项目预期目标成果，项目长期目标产生影响，评审形成科学的量化指标，便于后续实施安排和指标监测。

（三）深化全过程评审
根据投资管理不同阶段的不同重点，编制评审大纲，指导全过程评审工作。围绕项目目标，统筹项目全生命周期各个环节的评审，避免出现“两张皮”等现象，确保项目目标实现。项目谋划入库阶段，评审相关规划和入库条件，确保项目目标和规划目标的一致性和支持度。项目决策阶段，评审项目建设必要性和全要素投入的多种方案，确保选择到最优方案。项目招投标阶段，考虑市场充分竞争环境下，响应国家和省里关于公平竞争政策，落实评审公平竞争条款工作，还需评审招投标文件的设置和响应程度等，确保选聘到最优承包商。项目实施阶段，评审重大工程变更的必要性、技术可行性和经济合理性，确保工程质量、安全、时效的实现。项目完工投用运维阶段，评审项目建成效率效果，对政策机制以及执行经验教训进行深度回顾和总结，实现项目全过程闭环管理。