杨伟民：改革规划体制 更好发挥规划的作用

规划在社会主义市场经济中的作用

中国实行社会主义市场经济，基本涵义是使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用。如何更好发挥政府作用，党的十八届三中全会明确指出，“政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施”，并指出，中央政府要“健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系”。党的十九大提出“发挥国家发展规划的战略导向作用”。因此，在中国编制实施规划，是发挥政府作用的重要内容。

规划是为达到某种目标，对规划对象，如经济发展、空间发展未来状况的设想、谋划、部署或具体安排。实行市场经济不是不要规划了，不是否定规划的作用，但规划的目标、内容必须符合市场经济的原则。在不同的经济体制下，规划有不同的功能；不同的规划，有不同的功能。现阶段，中国政府编制的发展规划和空间规划，主要有四种功能：

第一，是社会共同的行动纲领。规划在编制过程中，广泛听取了社会各界意见，在一定范围、一定程度上凝聚了社会共识，规划就是将这种社会共识凝聚成国家意志的表达形式。只有思想上大家一致认为应该这样做，行动上就会自觉地这样做，一定意义上，这种规划也是协商的结果，是协商民主的一种形式。一个国家特别是赶超型的发展中国家，必须认准一个方向、一个目标，最大限度地凝聚全社会共识，一步一个脚印地向前迈进。根据发展阶段，制定发展规划，一届接着一届办、一代接着一代干，是中国经济发展取得成功的一条重要经验。

第二，是引导资源配置的工具。市场经济的一般规律是市场决定资源配置，政府不是资源配置的主体，但政府可以通过规划引导资源向国家战略指明的方向配置。在基础设施短缺时，通过编制五年规划或基础设施专项规划，引导资源向基础设施领域配置；在城市化发展的时代，可以通过编制城市化规划，引导资源向城市集中；在创新驱动发展时代，可以通过编制规划，引导创新资源向科技革命和产业变革的领域集聚等等。

第三，是政府履行职责的依据。市场经济下政府履行职责，首先应该依法。但有些职责的履行，仅依法还不够，还要依据规划。任何一部法律都不可能细化到政府应该如何做些什么。相对于法律，规划的灵活性在于，可以根据不同发展阶段、经济周期、财力状况，使政府制定的财政政策、货币政策、产业政策、区域政策等既符合短期经济运行的特点，又符合长期规划的目标任务。当然这种目标和任务不仅是经济增长速度，也包括如防控金融风险、保护环境、城乡区域协调、公共服务均等化等。这样，政府就能依据规划，公开透明地履行职责。在这个意义上，规划是政府定的，但也是“管”政府的。

第四，是约束市场行为的“第二准则”。在市场经济条件下，企业生产经营、开发建设首先要依法。但任何一部法律也不能清晰划定企业在哪些空间可以开发建设、哪些空间不可以开发建设。法律只能定性，可以规定自然保护地、基本农田不能开发建设，但自然保护地、基本农田以及其他禁止开发的区域，只有落在具体的空间，划清四至范围，这时，法律规定才能落实，判决才有依据。通过编制空间规划，划定生产、生活、生态空间，划清各类空间界限，可以告诉市场主体，哪些空间可以干什么、不可以干什么。这样，才能避免空间发展中的无序。所以，在这个意义上，空间规划是对法的有益补充，是公民、法人必须遵循的行为准则。

中国规划体制改革取得初步成效

中国从1953年开始编制中长期计划，即“一五”计划，目前已经编制实施了12个五年计划或规划，正在实施第13个五年规划。从“十一五”开始，计划改成了规划。改革开放后，特别是确立社会主义市场经济改革目标后，中国规划的内容已经发生根本性变化。美国有的官员说：“中国正在实施‘十三五’规划，这一规划本身就是计划经济的标志”。这一指责毫无依据，我怀疑美国起草这个文件的人是不是看过“十三五”规划，即使看了是不是看懂了。记得当年在进行“十一五”中期评估时，吴敬琏、林重根等请了美国几位诺贝尔经济学奖获得者参与，我代表国家发改委向他们介绍“十一五”规划，他们认为我国的“十一五”规划定的很好，只是在实施中还要改进。这是因为，中国的发展规划，特别是每五年形成的规划建议和纲要，已经和社会主义市场经济融为一体了，已经是市场经济的规划，而不是计划经济的计划了。这是因为中国的发展规划已经实现了“六个转变”：

第一，向清晰界定政府和市场作用的规划转变。现在的五年规划纲要，已经明确了哪些是引导市场主体行为的，靠市场配置资源实现的，哪些是政府依据其职责必须完成的。生产什么、生产多少，完全是企业的事，规划中的产业发展内容，是根据发展阶段和趋势，给市场主体指明一个方向，至于企业是否按照规划确定的方向发展，完全是企业自己的事，政府的任务是创造相应的制度环境和政策环境，希望向这样的方向发展。同时，公共服务、保护环境等政府应该履责的规划内容，是政府向人民的庄严承诺，必须确保完成。

第二，向科学区分目标性质的规划转变。从“十一五”规划开始，中国五年规划的指标已经改为预期性和约束性两类。预期性指标是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现。约束性指标是政府履行职责的，是中央政府在涉及公共利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的要求。预期性指标主要集中在经济发展领域，约束性指标主要集中在公共服务和资源环境领域。任何国家的政府都要履行公共服务和环境保护的职责。当年“十一五”规划确定能耗降低20%，主要污染物减少10%的约束性指标，很多方面不理解，实现起来也很不容易，但若没有当年的不容易，就不会有今天全社会的环境意识，也不会有今天环境质量的改善。

第三，向融入全球经济体系的规划转变。现在的规划是在中国对外开放大门越开越大环境下编制的，是内外需协调、进出口平衡、引进来和走出去并重、引资和引技引智并举，积极参与全球经济治理和公共产品供给的规划，规划内容是向所有经济体开放的，是欢迎各国企业来参与的。在“十三五”规划中，既规划了中国自身扩大对外开放的战略、任务和政策，也规划了积极承担国际责任和义务、参与应对全球气候变化、落实自身减排承诺、扩大对外援助、主动参与2030年可持续发展议程等内容。

第四，向更加重视人的发展和可持续发展的规划转变。现在的规划，已不再是单纯的经济发展规划，而是经济发展、人的发展、可持续发展“三结合”的规划，而且人的发展和可持续发展的份量越来越重。从指标来看，“十一五”规划纲要主要指标有22个，其中经济发展的5个，人的发展的10个，可持续发展的7个；“十二五”规划纲要主要指标有24个，经济发展的4个，人的发展的12个，可持续发展的8个指标；“十三五”规划纲要，有25个指标，经济发展的6个，人的发展的8个，可持续发展的10个指标。从任务来看，“十一五”规划纲要到“十三五”规划纲要，涉及人的发展和可持续发展的内容越来越多。

第五，向深化改革和制度建设的规划转变。从“七五”计划开始，就专门设置了经济体制改革的目标和任务的一章，此后，从八五“计划”至十三五“规划，都专门规划了经济体制改革问题。所以，现在的规划，既是发展的规划，也是改革的规划。

第六，向编制方法程序规范化制度化的规划转变。早在1999年，国务院办公厅就转发了国家计委《关于“十五”规划编制方法和程序的若干意见》，明确了“十五”计划的构成，界定了各类规划的性质作用，并对规划编制方法和程序作出规范。2005年，国务院发布了《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发[2005]33号），将国民经济和社会发展规划分为总体规划、专项规划和区域规划三类，进一步对编制程序和方法作了规定。虽然现在规划法尚未出台，但五年规划纲要的编制方法和程序，已经基本形成了不成文的制度。

当然，中国规划的转变不只是这些,篇幅关系在此不赘述。

中国规划体制改革的任务

尽管中国的规划已经发生了根本性转变，但仍有不少方面还不能很好适应建立完善的社会主义市场经济体制的要求。我们改革的目标是改掉传统的计划经济体制，规划体制是计划经济体制的一个重要组成部分，但规划体制改革一直没有纳入改革日程。我们在2001年提出规划体制改革的设想，经当时的发展计划委员会主要领导批准，由规划司组织开始了规划体制改革研究，确定了6个市县进行试点，现在的“多规合一”，实际上是十几年前试点的继续，后来形成了《关于规划体制改革若干问题的意见》，在此基础上形成了2005年国务院《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》。但之后，规划体制改革基本上停滞了，当年规划体制存在的问题，现在仍然存在。习近平总书记在2014年中央经济工作会议上明确要求“要加快规划体制改革，健全空间规划体系，积极推进市县‘多规合一’”，但现在加快规划体制改革的任务尚未落实。“多规合一”只是规划体制改革的一个任务，并不是全部。规划体制改革的主要任务有：

第一，减少规划数量。无论是专项规划、区域规划都太多了，很多十几年前已经统一思想不用再编制规划的行业，现在又开始编制规划了。区域规划和城市群规划是必要的，但本质上是一类规划。到底什么领域要编制规划，什么领域没有必要编制规划，要有一些基本的原则，市场配置资源的领域，没有必要编制专项规划或行业规划，更不要把部门工作当作规划来编。区域规划和城市群规划也不是随随便便把相邻地区或城市画一个圈就编制一个规划。在编制“十四五”规划时，要把这些改革任务落实下去，切实大幅度减少规划数量。

第二，改革规划内容。一些专项规划要明确编制的指导思想，要给市场指明方向，而不是什么样产品要在哪年实现自主等等。新产品新产业新业态是规划不出来的，而新产品新产业新业态在市场上涌现后再去规划，很容易带来重复建设、产能过剩，应该抓住核心技术等问题去规划。区域规划和城市群规划不是经济发展的规划，要搞清楚规划对象是什么？规划对象是在地方规划层面解决不了的突出问题，如基础设施的互联互通、市场的一体化、公共服务均等化，若变成相关地区或城市发展规划的简单相加，定位、产业、项目的汇总，就没有必要编制了。

第三，界定规划功能。目前各级、各类规划之间缺乏明确的分工和联系，功能定位模糊。发展规划、城乡规划、土地规划，三大体系相互独立，关联度差、交叉重叠。在空间上已经有了顶层设计的全国主体功能区规划，就不应该再来一个国土空间的总体性规划了。上下之间的规划，大都是从“战略”到“战略”的简单重复，只有战略，没有战术、没有战役，内容雷同，上下一般粗，上级规划不能很好地为下级规划提供依据，下级规划不能很好多落实上级规划。

第四，健全空间规划体系。党的十八届三中、五中全会以及中央生态文明体制改革总体方案，习近平总书记的有关讲话，讲的都是空间规划。现在的国土空间规划，空间和国土是同义语叠加。应该回到习近平总书记明确提出的健全空间规划体系的要求上来。在空间规划这个概念基础上，分清主体功能区规划、城市规划、土地规划各自的功能。空间规划是国家空间发展的指南，是可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。空间规划应分为国家、省级、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级，也可以加上跨行政区的经济区的空间规划。国家总体性空间规划就是《全国主体功能区规划》，不应该有第二个了。前国务院领导在审议《全国主体功能区规划》时讲，这是一个管一百年的规划。习近平总书记在中央城镇化工作会议明确指出：“全国主体功能区规划对城镇化总体布局做了安排，提出了‘两横三纵’的城市化战略格局，要一张蓝图干到底”。党的十八届三中全会提出“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展”，党的十九大提出“主体功能区制度逐步健全”。这说明，党中央已经把主体功能区确立为中国国家治理体系中的一项重要制度。部门职能可以调整，但主体功能区制度必须毫不动摇地坚持。

第五，推进市县“多规合一”。市县层面空间单元小，没有必要像国家和省级那样，编制那么多规划。重点是统一编制市县空间规划，实现一个市县的土地规划、城乡规划、生态环境保护规划等的“多规合一”，形成一个市县一个空间规划、一张蓝图，一张蓝图干到底。考虑到《宪法》规定“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划”，县级五年规划纲要还不能取消，但可以考虑在法律授权下，开展县级五年规划纳入空间规划试点。市县空间规划要根据主体功能定位和省级空间规划要求，划定城镇空间、农业空间、生态空间三类空间，明确城镇建设区、工业区、农村居民点，以及耕地、林地、草原、河流、湖泊、湿地等的保护边界。

第六，规范规划编制程序。目前各级各类规划编制的各个环节，包括衔接、批准、颁布、评估、调整，以及规划编制过程中各级党委、人大、政府、规划主管部门、行业主管部门各自的职责等，都是按不成文的惯例进行的。哪些规划应由行业主管部门编制，哪类规划需要综合部门编制，哪些规划应由国务院审批等，没有明文规定，带来规划工作中的随意性较大、部门间政出多门、互相“扯皮”甚至相互掣肘。规划编制中，地方领导的话语权过大，听取企业、社会组织、居民的意见不充分。2003年，我们曾起草形成了《规划编制条例》，当时没有通过是觉得条件不成熟，现在，条件已经成熟。按照全面依法治国的要求，应该制定《规划编制条例》，使规划编制走上法治化轨道。