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韩国国安会演变过程

文/ 朱克川

韩国的国家安全保障会议最初成立于朴正熙出任总统不久后的1962年,主要是为了研究与安全有关的问题,以便在发生国家级别的突发事件和危机事态时召开应对政策会议。1963年12月颁布《国家安全保障会议法》以后,这就成了它的法律依据。但是,它曾长期有名无实。直到1998年金大中出任总统以后,才真正成为负责外交、国防和统一问题的综合性政策机构。到卢武铉政府时期,这一机构的地位进一步加强。其成员包括总统、国务总理、国家情报院长、统一部长官、外交通商部长官、国防部长官、总统秘书室长、国家安全保障会议事务处长(即总统府的国家安全助理),总统任主席。

随着政府的更迭和局势的变化,NSC的组成和运作方式也在不断变化。它的成员后来又增加了财政经济部和安全行政部的长官以及总统提名的无任所国务委员和总统委任的若干委员。这里所说的“无任所”国务委员,在中国曾经叫“不管部部长”,是一个什么事情都可以管的权重官职。

韩国的《百科全书》电子版对韩国国家安全保障会议的运作方式是这样介绍的:国家安全保障会议是一个宪法机关,它的作用是在制定国家安全保障政策方面对总统提供咨询,以便把相关议案提到国务会议上审议。会议由主席(即总统)根据需要召集,非公开举行。国家安全保障会议的主要议题是,汇集旨在制定国家安保政策计划的资料,研究预防国家出现非常事态和危机的策略,研究在战时或类似的非常事态下政府和主要机关的部署,研究如何保障集体安全,研究应对非常事态时如何动员人力和产业资源的政策等。

2013年12月16日,朴槿惠主持召开外交及安保部门长官会议,就朝鲜处决其高层官员张成泽和朝鲜半岛周边发生的一些情况进行讨论,并指示在国家安全保障会议下面设立常设事务处。20日,朴槿惠正式批准增设掌管外交和安全政策的常任委员会和秘书处。

总统府负责外交和安全事务的首席秘书朱铁基当天对新闻记者解释说,青瓦台国家安全室与政府的安全及外交部门进行紧急磋商后制定了一份“关于增进NSC功能和加强国家安保室职能和组织”的方案,当天就获得了朴槿惠总统的批准。根据这一方案,政府将修改《国家安全保障会议法》,新设NSC常任委员会和NSC秘书处。NSC常任委员会委员长将由青瓦台国家安保室室长担任,负责协调国家的外交和安全政策,制定相关对策,每周向总统提交一次报告。必要时,常任委员会委员长将根据总统的指示召开国家安全保障会议。NSC秘书处负责协助NSC和NSC常任委员会完成会务准备和保障其正常运转,并总结会议结果及跟踪落实情况。秘书长由国家安全室第一次长(副部长级)兼任。

关于新设NSC常任机构的背景,朱铁基只简单解释说,朝鲜二号人物张成泽被处决以后,出现了一系列严重情况,12月19日朝鲜又以韩国保守团体亵渎其“最高尊严”为由,威胁说将在不预发通知的情况下对韩国进行报复性打击。但是,韩国的几家新闻媒体对此做了更为深刻的分析。

《中央日报》的评论说:“NSC是1963年前总统朴正熙组建的。根据当时的韩国宪法规定,它是总统直属的外交安保咨询机构。1998年金大中出任总统后,首次设立了NSC秘书处,使NSC变成了常设机构。此后的卢武铉政府时期,NSC的影响力变得越来越强大,曾在政界引起争议,有人说,NSC只是一个咨询机构,其常设机构竟可向政府各部门下达业务指令,这实属违宪行为。因此,2008年李明博出任总统以后又撤销了这个秘书处”。

朴槿惠政府开始执政以后,在总统府内新设了一个国家安保室,由它发挥外交安保政策指挥塔的作用。由部长级官员金章洙出任室长,该室24小时有人值班,一旦出现特殊的安保情况,立即向朴槿惠总统报告。

从朝鲜半岛的长期形势变化看,确实需要有一个及时应对局势变化的机构。2000年6月,前总统金大中要与朝鲜举行首次南北首脑会谈,就是在国家安全保障会议上决定的。今后,如何掌控半岛形势的应对方案,似乎也要在NSC工作机构内产生。中国现已决定成立自己的国家安全委员会,日本也表示将在2014年初成立NSC,所以韩国有人提出要进一步强化NSC。韩国NSC成立常设机构以后,很可能会承担跟踪中日动向的任务。

在这样的大背景下,韩国军队也在着手制定应对朝鲜挑衅的方案。军方人士说:“从前的观念是,一旦朝鲜实施全面攻击,我们就反击。⋯⋯但朝鲜使用核武器及导弹等大规模杀伤性武器时,只反击就受局限了,所以正在研究改变作战计划,以便在朝鲜使用上述武器之前就使其丧失效力。”部分修正“作战计划5027”,就意味着一旦发现朝鲜使用大规模杀伤性武器的明显征兆时,可在“自卫的范围内”实施先发制人的打击。此外,考虑到张成泽被处决之后朝鲜发生内部混乱的可能性以及朝鲜增强军事能力会导致全面战争的因素,军方也在研究应对之策。

在过去几十年间,韩国的国家安全保障会议曾经历过几度虚实,其组织与功能发生过许多变化,但它对韩国的国家安全确实发挥过重大的保障作用。如今,朴槿惠认为有必要大力度地加强这一机构,决定增设NSC常任委员会和NSC秘书处,并修改了《国家安全保障会议法》。(本文摘录自《世界主要国家安全机制内幕》)