产业扶贫模式是否可持续 ——专访社科院农村所研究员檀学文

资金冗余与效率问题

《中国投资》：2015年11月开始的脱贫攻坚战提出要到2020年让7014万人口实现脱贫的目标，在这个过程中，为帮助这些人口的脱贫，对基础设施、产业、教育、医疗等各个方面进行了投入，这些资金的来源包括了很大一部分的政府资金，这些资金的规模是怎样的？这些年是否增加很快？

檀学文：从我们实施精准扶贫以来，政府的扶贫资金是大幅提高的。如各级财政预算专项扶贫资金要求每年增加200亿，从2016年的660.95亿开始，每年比上年增加200亿，到2018年达到1060.95亿，今年1200多亿，这个政策到2020年结束。这是狭义的投入。

广义的投入则是巨大的。最近这些年因为脱贫攻坚的带动，基础设施和住房危房改造投资比以前大规模的增加。

比如，针对一方水土养不了一方人的致贫原因采取的移民搬迁，搬迁规模就达到1000万，非常庞大，加上随迁的人口，估计1600多万人口的搬迁，人均费用5.8万元。这还只是“十三五”期间，还不包括之前搬迁的人。截至目前，“十三五”规划建设的安置住房完工率达96%以上。

此外，我们还有发展生产脱贫一批，针对家庭有劳动能力的贫困户，发展农业或者出去打工，那么给他们提供生产措施需要投入。还有健康扶贫、教育扶贫、兜底保障、危房改造等也投入了大量资金，所以总体上涉及的投资是巨大的。

《中国投资》：来自于政府的扶贫投资框架是怎样的？使用这些资金的责任主体是?

檀学文：目前来自政府的扶贫投资主要包括：中央财政专项扶贫资金，行业部门扶贫资金（如交通、教育、卫生等部门专项资金）、国家投资（如发改委的易地扶贫搬迁）、东西扶贫协作资金（主要是东部发达省份、地、市的财政预算资金，地方政府的财政资金等。

以县为主体来使用这些扶贫资金。自主权、项目、资金等都要落实到县。县里自己做预算，建项目库，自己去落实，不需要像以前那样向上申报项目。分配是根据因素法，中央分到省，省再根据贫困程度和规模向下分配，从精准扶贫开始建档立卡之后，一到年底，各地还剩多少贫困人口，都是很清楚的。县里有责任用好这些资金，有督察和审计来审核他们的效果。

现在讲脱贫不脱政策，2018年还剩1600多万贫困人口，但目前还是按以前建档立卡的时候的7000万贫困人口的规模向下划分资源，对已经脱贫的人口继续进行帮扶，只不过对于剩下的那些如“三区三州”和特殊困难的地区，会以某种方式向他们倾斜。划拨资金的时候权重高一些。大盘子总计数还是不变的。

《中国投资》：从基层反映出的浪费、质量不高、形式主义的问题，在脱贫攻坚的最后冲刺阶段特别要关注哪些问题？

檀学文：这些现象或多或少都有存在，这个问题在最近的两年不断的被关注，但我感觉是有所好转。现在比较好的应该说是在“三保障”方面。比如在确定标准方面，可能会存在一些弄虚作假的情况，形式主义甚至闲置浪费。在住房方面、饮水安全可能会有质量问题。在今年2月份习近平总书记的“两不愁、三保障”座谈会之后，全国上下都把解决“两不愁、三保障”的突出问题作为扶贫工作的重点。已脱贫户和未脱贫户都要进行排查。把过去有些不太实的情况找出来，重新整改，落实到各个部门。

其中，我认为最值得关注的问题是，未来延续过去对贫困户的保障水平，可能会存在某种程度的资金冗余问题。为了达到扶贫的效果，不断地投入过多的资金资源，因为国家可能更多要求关注结果，就把效率放在了次要地位。尤其那些贫困程度不是特别深的一般贫困地区，因为资金是源源不断逐年在增加，而剩余贫困人口在逐年减少，所以必然很多资金是在作已经脱贫户身上，所以资金的使用效率可能是会下降的。

《中国投资》：那么2020年以后，扶贫政策会是怎样的？如何在机制设计注意避免类似问题？

檀学文：从脱贫退出来看，其实还有两年，至于退出以后怎么办，目前已经开始政策研究了。根据中国的定义，绝对贫困是没有了，将来再扶持肯定就是扶持相对贫困，应该不会调整贫困标准，而是相对贫困的标准。同时，有些贫困县的退出，基本还要维持与过去不变的政策，保障性政策会保留，不一定以扶贫的名义，而是以发展的名义来继续执行，转化成各个部门的政策去执行，如把产业政策放在乡村振兴的名义下。攻坚期内落实到一家一户的发展型政策，有可能会减少，逐渐成为针对所有人的普惠性政策。这一点贫困县心里是有数的，知道以后肯定会没有这么好的政策了。我认为可能需要区域发展政策。当然现在也包含发展政策，但更多的还是在补短板。

产业扶贫模式能否持续

《中国投资》：公司+合作社+农户等模式的产业扶贫，在这些年成为了主要的产业扶贫模式，而有统计表明进入到产业扶贫的投资仅次于扶贫搬迁，这些投资带动脱贫的长期效果会是怎样的？政策退潮以后，他们的可持续性会怎样？

檀学文：到了2020年之后现在这个阶段所培育起来的生产能力，将来还能不能转化为自己发展的能力，有待观察。期待能出现这样的前景。

脱贫攻坚期我们通过各种途径吸引企业，发展能人，开发出了带动贫困户的产业模式，至少在观察期内，让这些贫困户进入了生产环节，获得了收入。这些模式基本上就是公司+合作社+农户，或者大户/合作社带动农户，村集体+合作社等，也有一些大规模的企业公司开展的扶贫工厂、扶贫车间，等等，这些都是有很强的政府扶贫政策在里面，他们的运行成本是包含了政府支持的资金的，如果将来这块资金没有了，能不能维持获得利润就难说了。严格来说，这些并不是真正的市场行为，如果没有扶持很有可能就做不起来。如果要强行的去推，风险积累的会高一些。至于通过政府拉郎配，把钱和项目投到企业里去的那种形式，企业本身是不是有前景、竞争力、带贫效应怎样，都很难说。

所以我们扶贫工作最需要持续去努力的还是在产业方面。

《中国投资》：从贫困地区的发挥来说，是不是应该尽量促进贫困地区的内在发展动力，培育他们自我造血的能力，才能实现可持续的减贫？ 

檀学文：对于贫困地区来说，应该有经济活动和发展活力，自发地带动居民加入经济活动，从而实现脱贫，但现实可能是，对于很多的贫困县来说，这两个方面是脱节的。贫困地区的发展目前可能还处于停滞不前的状况。这些年对这些贫困县的GDP也不进行考核了，他们本身也缺乏发展的机制。另外，贫困县的债务压力应该是比较大的风险点。现在真正的贫困县，几乎90%以上县内发展维持运转的建设资金，扶贫资金，都是靠转移支付。其中有相当大的资金，其实都是债务性的资金，不是说给你花了就完事了。易地扶贫搬迁投资，就是很多都是贷款，将来要还的。原则上是要用政府的一般预算收入来还的。最穷的县预算收入还不到1个亿，比较穷的几个亿，但是扶贫加上转移支付的资金1年都是几十个亿，债务都是以亿来记的，将来还款肯定是个问题。县政府借债是要委托省政府来借，但债务人是县级政府。当然，财政部门对于政府债务风险应该会有监控和管理机制，这点我们并不是很了解。

《中国投资》：是否他们本身缺乏发展动力？

檀学文：我觉得是这些地区本身发展起来有困难。本来就是贫困地区，收入来源相对于支出太少了。拿某个县来说，本级政府财政收入才1亿多，但每年保基本的财政支出就需要10亿多。有些已经在采取借新债还旧债在缓解。贫困县都希望拉企业、建园区，但是缺乏投资，吸引不来。可能就是发展不起来。

《中国投资》：经济下行压力大的情况下，可能产生新的就业问题，这对脱贫攻坚带来什么影响？

檀学文：对有劳动能力的人来说脱贫就是要靠就业，自发的就业，实际上靠就业扶贫政策，如培训、介绍工作、路费补贴、设备补贴、公益岗位等，都只是解决了很小比例的就业。绝大部分是靠市场自发就业，所以要有一定的经济增长，维持一定的劳动力的需求，如果经济继续下行，对他们肯定有影响。

2020年之后，那些公益岗位将来怎么维持也是问题。比如村里设置的打扫卫生的，维护路面的，照顾老人的。他们的工资主要也是靠财政资金支持的，都是老年体弱的，在市场上很难找到工作的。公益性岗位有很多类型，现在由不同部门执行，将来需要有个统筹的政策。

编辑 | 杨海霞

设计 | 孙子悦