特殊产业的空间布局政府应有所为 ——专访中国区域科学协会理事长肖金成

特殊产业的空间布局政府应有所为
——专访中国区域科学协会理事长肖金成

文｜本刊记者 杨海霞

近年来随着中国产业的海外转移趋势越来越明显，中国的产业安全与竞争力将如何受到影响，是否应当重视其在国内国外的空间布局，成为备受关注的问题。

中国区域科学协会理事长肖金成在接受《中国投资》采访时表示，尽管产业的区域布局应是市场自主形成的，但是有一些特殊产业的空间布局却是需要政府有所考虑、进行调整的。事实上，经济周期的影响和去产能，以及环保标准的提高很有可能导致原材料的全面短缺，对此需要未雨绸缪。

《中国投资》：您怎么看这些年来出现的产业在不同区域的重新布局？如一些外贸型产业、新兴产业向中西部地区转移，以及部分制造业向东南亚的转移？

肖金成：决定产业转移的动力有三个因素，市场、成本和投资者偏好。首先，市场在哪里，产业就去哪里，需求决定供给。如果产业面向的市场是美欧市场，那么产业就适合布局在沿海；如果面向的是中亚、南亚或者欧洲市场，那么布局在西部也是可以的。第二，哪里的劳动力、土地、原材料、能源、基础设施成本低，产业就去哪里。第三是投资者的偏好，产业转移的主体是企业而不是政府，企业投资者根据自己的偏好选择在哪里投资，同时计算投资的成本和收益。

为什么有些外向型的产业有可能转移到中西部，因为考虑到未来的市场在中亚、南亚、欧洲，借助中欧班列比使用海运节约时间，而且这些地方的基础设施已经比较好，劳动力就近就业，劳动力成本比较低。

为什么转移到东南亚，第一是成本，因为那里的土地、劳动力成本比国内更低，环保门槛低。这些产业为何不转移到中国的中西部去，因为现在西部与沿海的成本没有太大落差，环保门槛很高、能源价格也不低。第二是市场，这些制造业产品的市场如果在美洲，就不可能布局到中西部去。如果市场面向中亚和南亚，既可以转移到西部，也可以转移到东南亚，市场半径差不多。如果投资成本落差大，甚至比东南亚还要低，这些产业就可以转移到西部。第三是产业配套，要看当地有没有配套产业，孤零零一个企业过去，成本再低，因为需要的零部件当地解决不了，企业也不会过去。

《中国投资》：产业的区域布局应是市场自主形成的，是否有一些领域应该由国家规划进行产业布局？产业的空间布局是否是一个应当重视的问题？

肖金成：国家有必要对特殊产业的布局有所考虑，否则接下来可能会导致严重短缺。钢铁、化工、能源、建材4大产业过去一段时间严重过剩，这几年都在去产能，最后很有可能出现原材料全面短缺的情况。

比如钢铁，在经济高速增长时期，大量上钢铁项目，导致严重的产能过剩，随着各地环境标准提高，环保一票否决，大量钢铁产能被关停。以政府主导的去产能已经持续了较长时间，我预测，用不了多久，钢铁就会面临短缺。而原材料短缺会导致产品价格的大幅提高，提高下游产业成本，不利于国民经济的发展。

这个问题在未来会越来越突出，应对这个问题，就需要国家有关部门对产业布局进行合理调整。钢铁、能源、化工、建材等产业具有高排放特点，随着经济社会发展水平的提高，居民对生态环境的要求越来越高，东部、中部地区会越来越排斥这些产业，但是原材料工业是国民经济发展不可缺少的，我国还处于工业化中后期，还需要大量原材料产品，所以国家有必要规划和布局几个产业基地，保障未来的原材料供给。

以钢铁为例，过去布局钢铁基地，主要考虑哪里有矿石就在哪里布局，未来应考虑哪里环境容量大就在哪里布局。再如化工产业，存在高排放和易燃易爆的特点，现在几乎每个地区谈化工色变。国家必须考虑化工产业布局在哪里的问题，产业的空间布局规划就要解决这个问题。

比如，是不是可以考虑在东海和南海岛屿规划一些原材料生产基地。比如在无人岛上布局化工项目，污染物容易扩散。再如，在新疆一些没有多少人居住的地方，不仅当地有矿石，还可以从中亚、南亚进口矿石，当地煤炭资源丰富，风比较大，污染物扩散快，环境容量大，可以规划几个钢铁基地。还有柴达木盆地，海拔低于海平面，风电光电资源丰富，可以发展黑色和有色金属冶炼业。

《中国投资》：如您所说，对于这些战略资源，国家可以规划建设一些原材料基地，放在对环境生态不敏感的地方，怎么才能让这些产业转移到这些地方去？

肖金成：政府要做的就是规划和基础设施建设。政府可以承担基础设施的成本，制造成本落差，吸引产业聚集，实现产业转移。西部地区、边疆地区可以面向中亚、南亚、欧洲的市场发展产业，利用国际和国内两种资源和两种市场，有利于建设边疆，发展边疆。但运输成本高，所以要制造成本落差，引导产业转移，促进空间布局合理化。

《中国投资》：怎么制造成本落差？

肖金成：过去我们设立特区、开发区，有很多成功的经验，政府承担基础设施建设成本，降低了企业的投资成本，这就是产业转移的动力所在。

关于设立特区，我认为这方面的经验值得好好总结。深圳就是非常成功的案例。既然特区是好的模式，为什么不能在西部边疆地区复制推广？我认为完全可以。

所以，借鉴过去深圳的经验，建立特殊的体制，由中央政府投入人力、物力来投资建设基础设施。这些地方政府想制造成本落差，吸引产业落户，仅仅三通一平恐怕已经不行了，就得九通一平，每平方公里需要几亿元人民币，巨大的投入从哪里来，当然由中央财政解决。另外，实行零地价和零税率。土地不要钱，实施包括增殖税在内的零税率，因为这些地方本来就没有税收，不征税当地政府并没有损失。
如果设立特区，中央政府要派人负责建设。派去的人必须是能够把先进的思想理念带过去的人才，并应给予他们相应的激励机制。如深圳特区的管委会都是中央派出的，再如二战以后日本开发北海道，北海道开发局就是中央政府的派出机构。特区要实行特殊的体制。

《中国投资》：都市圈和城市群的产业布局需要考虑什么问题？

肖金成：都市圈恰恰要以市场为主导、以企业为主体进行产业布局。都市圈的特点是城市密集、人口密集、产业密集。政府要对产业布局进行规划，提出产业负面清单，也就是要明确不能落地哪些产业，如化工、钢铁、建材等。

都市圈是一个都市辐射的范围，一般辐射半径100至150公里。在此范围内，有多个大小不等的城市和众多的农村。在这个空间范围内，产业链延伸到周边，自然形成一种分工。比如，核心城市发展现代服务业，远离核心的城市发展制造业，小城镇发展零部件。一般来说，都市圈排斥原材料产业的发展，越是发达的地区越排斥原材料产业的发展。

城市群是更大范围的区域，包括很多城市，每个城市有不同的定位，有些城市规模不大，环境容量大，可有条件发展制造业和原材料工业。

编辑 | 杨海霞

设计 | 孙子悦