以人为本的存量发展

发展中的市场博弈逻辑

为什么国家会倡导存量发展？因为对环境保护好、对土地节约好、对粮食安全好。为甚么要由国家倡导？因为地方不会倡导。为甚么地方不会倡导？因为地方仍然是经济发展挂帅，认为存量发展无助经济发展、成本又高。更重要的是他们认为国家仍然会惯性地继续发配建设用地指标。

其实，要实现存量发展很简单。一声令下，不再发建设用地指标就成了。地方就逼得从存量打主意，而且一定会打通。当然，实情也不是这么简单。多年的增量发展制造出既得利益者、想得而未得到利益者和丧失利益者。一旦要变就会引起很大阻力。成功实践存量发展就要考虑保障既得利益者以抵消他们的阻力；满足想得利益者和弥补丧失利益者以争取他们的助力。

且看在增量发展中的利益分配。我聚焦于住房用地，因为它占的用地比例最大，而它的市场博奕逻辑跟其他用地类是相当一致的。

最大得益者是大面积住所（100平米以上，暂称高档房）的消费/投资者。虽然他们出了“高价”，但住房投资的“升值”比很多其他类型的投资要高。存量发展代表土地供给会持续“短缺”，房价会更高，资产升值也就会更高。这批既得利益者自然会支持存量发展。

住不起高档房的中产人群，以及差不多所有的低中产人群都是在现有的住房发展模式里想得而未得利益者。他们承受得起，甚至会乐意接受50到100平米的房子，但好像没有很多开发商想盖，也没有政府鼓励开发商去盖。他们看见富者越富，房子越住越大，产值越来越高，而他们则连做房奴都没有资格，比较之下，自然很不愉快，积压着很大的怨气。有人怪开发商，有人怪政府。如果存量发展能提供大量的50到100平米房子，他们就肯定会大力支持。

低收入的人群会觉得，土地是国家的，为甚么总是拿去盖他们住不起的房子，他们不管增量、存量，只想有廉租房。他们的无奈容易化成不满，需要解决。

开发商肯定是增量发展的得益者：政府为他们征地；他们与政府分享耕地转建地的差价。他们一般是保守，不想改变赚钱模式，但适应力也特别强（适应乃为商之道）。他们赚钱一定要有土地供给，只要土也供给不断（无论来自存量或增量）、只要住房需求不断（无论是高、中或低档房），土地价高或价低都可以赚钱。为此，要他们支持存量发展就得让他们看出是“有利可图”。

地方政府是关键

地方政府是关键。在很大程度上，他们也是增量发展的“既得利益者”，特别是通过“卖地”。但他们又同时体会到政治的现实是单靠增量的发展已近尾声。耕地保护和生态保护的“硬任务”压住它们的经济发展的冲动。然而，经济、生态与粮食都是整体利益中不可分割的部分。可是，孰先孰后，在国家和地方层面上就会有不同的比重，而不同地方之间也会有不同的比重。为此，推动存量发展就应该因地制宜，更应该是因时制宜，因为发展是有阶段性的。

这里要分开地方所处的发展阶段：在较发达的地区增量发展的空间会压缩，存量发展的空间会扩大。地方政府的考虑将会是，“存量发展会带来什么实现政绩的机会”？答案是，在于成功的保障既得利益者、达成想得利益者和弥补丧失利益者；在于成功的改善城镇发展的素质；在于成功的约束增量的需求。

这里我提出一个化挑战为机会的契机。地方政府力争城镇建设用地指标是个不争的事实，为何不可利用这个近乎条件反射式的冲动去推动存量发展？可否把存量发展与增量发展挂钩，例如设定每亩存量发展可换取某比例的建设用地增量指标？这不需要增加建设用地指标的总量，只需在分配时考虑存量发展的成绩。（要注意，这跟“批而未供，供而未用”的论点有基本性的分别。处理“批而未供，供而未用”是为了“管控增量发展”；增量指标与存量发展挂钩是为了“诱发存量发展”。）

大部分的存量发展会发生在市中心，大部分的增量指标会用于市外围。可否考虑在存量发展中多盖中面积（50到100平米）住所，在增量发展中多盖廉租房？中等收入但又未有足够能力去买住较大面积单元的人群会觉得存量发展为他们带来直接好处，低收入人群会觉得因为与存量发展挂钩而得来的增量发展为他们带来实质的好处。这两批人就会积极支持存量发展。

同时，存量发展也应用，和可用来提升市中心区的生活、生产空间素质（这些地区一般素质较低）。这对整个市中心区，包括高档住房，都有好处。这是全民受益，应可获全民支持。

开发商只管赚钱，不管是增量或存量。发展较小单元面积的住所会赚得更多（卖两个50平米的单元会比卖一个100平米的单元多赚）。而且，中档房的需求，一旦打开，会远超已接近饱和的高档房需求。这些都是“新财路”，会吸引开发商。

对地方政府来说，如果存量发展会增加增量指标，那当然是好事（就算部分指标要用来发展廉租房），这又同时配合节约集约、高质量发展的国策，正是个他们实现政绩的好机会，而实现成功更是离不开平衡各方利益的自存与共存。

编辑 | 肖静秋

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