城市的基础设施

城市里“看不见”的重大设施

我说过，人通过聚居去提升他们生产、生活、生态活动的空间接触机会，他们要求这些空间接触是安全、方便、舒适和美观的。为保证和保障市民得到安全、方便、舒适和美观的空间，一个城市里最大规模的建设在很大程度上竟然是看不见的。这些就是城市的基础设施。

马路算是基础设施，但马路底下的管道更是基础。有人说，下水管道决定城市发展模式。这不算过分。试想，你每天用多少趟“抽水马桶”，冲厕的水从哪里来，排的水往哪里走。上水的管道比较好办，因为一般是从水厂泵出来，管道怎样放置似问题不大。但下水管道就不一样。它是要靠地心引力的，因此需要有坡度才可以把污物带走，不然就很快堵塞了。从你家的马桶出来，按2比100的坡度（已经算是最缓的了），走多远才到河边、湖边或海边的污水处理厂？算1公里吧，那么，下水管的出口就要比你家里马桶低20米，也就是7层楼的高度了。可以想象一个5×5公里的小城市的下水管道网会是如何复杂。这不是小问题。

你再想象，要铺设下水管道当然要挖坑。这条坑还会放自来水、煤气、电话、电缆、热气等等管道。这些管道最终还得连上水厂、电厂、煤气厂、热气厂等等。这些，再加上马路和所有的交通、运输、通讯设施和网络，通称“硬基础设施”，它们各有各的运作模式和管理办法。此外，还有“软基础设施”，从公共空地到图书馆、从学校到养老院、从邮政局到市府大楼等等。所有这些“设施”的建设、运作和维护是城市的安全、方便、舒适、美观不可缺的保证。更可以想象，需要的投资要多大。

适逢其会，在1995年，我参加了加拿大联邦政府基础设施办公室的工作。

我寄身加拿大这国家，总想做些回报。况且，我是以洋为洋用来启发中为中用的。于是我积极的投入加拿大的社会、经济和政治生活。那时，我当上正教授，而又未有院长的职务捆住，是相对轻松的，就想找一些可以用我城市规划专业作贡献的机会。

按加拿大宪法，城市发展是省政府的事情，联邦无权过问。但由于税收制度，联邦政府比省政府有钱，所以联邦政府是通过对项目的资助去影响城市的发展。那时，加拿大，以至全球，都陷入经济困难、失业率高。在野的自由党批评执政的保守党无能，提出以60亿加元投资建设和复修城市基础设施去创造就业。我就向自由党的影子内阁提出一些基础设施融资的意见，也跟一些自由党的要员面谈（我的体会是，他们的政府是在野党“亲民”，执政党“疏民”）。大选到来，自由党把基础设施投资去创造就业写入竞选政纲，而且是最重要的部分（当时叫“小红书”，Little Red Book）。果然，自由党胜选，要兑现竞选诺言了。刚好，我碰上休假年（sabbatical，加拿大大学每6年工作就可以拿一年“假期”去进修，我只拿了半年），我被联邦政府“借用” 去了。

联邦政府在“财务部”（Treasury Board，又可称“财务委员会”，管所有联邦部门的人力、物力和财力调度，有点像“管家”，有很大的实权）里设立一个“基础设施办公室”，共12个人，除了我，其他都是从别的联邦部门抽调过来的。（有一个有趣的发现，12个人中有6个的工作是“传媒”，专为政府和部长搜集在全国媒体中的曝光程度和评价好坏。）

实际的工作分两部分：（1）分配60亿元给各省，然后由省分给市。这是个差不多完全“政治”化决定，先是地域政治（平衡全国中、东、西部以及魁北克的利益），后是党派利益（特别关照自由党的选区）。(2)评估申报项目的“价值”。由于我是办公室唯一的“学者专家”，所以评估项目的“价值”这一项就落在我身上。当然，政治虽然挂帅，但也要找点投资的“理由”。我就是负责找“理由” ，最主要是“为什么政府要投资在这个项目上”。

首先，我发觉一般的“规划”文献并没有给我什么帮助，我又不想随便“发明”一些标准。于是就从其他专业的文献去找。得出以下。我可以说，我的文献汇集在当时可算是比较齐全和全面的。从“议事论事”到精密科研。

项目评估中的投资“理由”

A、经济理由
有两种不同倾向：（1）增加公共基础设施会提升经济和社会福祉。（假定现有设施的存量不足）（2）提升现有设施的效率，直到在工程上、价格上和融资上接近最优点。为此，主要的投资“理由” 如下。① 公共投资与生产增长。一个国家（一个地域、一个省份、一个城市）的生产增长需要一连串的生产要素，特别是劳动力、私人投资和公共投资。这些要素的重要性可以用GDP乘数（GDP multiplier）来衡量。也就是一块钱的公共投资（相对于私人投资）会带来多少块钱的GDP增长（这里公共投资不仅指基础设施，还包括科技、军事以至国营企业）。② 公共基础设施存量（stock）与生产力的关系。生产过程中，公共基础设施存量的增加会减低对私人资金的需要，并提升私人资金的生产效率。③ 公共基础设施的投资会诱发私人投资生产。分两阶段：第一阶段是公共投资取代私人投资（挤出，crowding out）；第二阶段是对公共基础设施的投资提升私人投资的回报率，刺激私人投资增加（挤入，crowding in）。结果是私人投资量累积地增加。④ 公共基础设施的经济与社会效益高于其成本，但不同的设施会有不同的效益-成本比值和内在回报率。⑤ 因为不投资而带来的经济后遗会超过投资的成本。后遗主要分3类：系统崩溃、系统衰坏、系统能力受约束。这些会为市民带来困苦，并削弱城市的应变力和竞争力。⑥ 公共基础设施投资会提升国际竞争力，特别是运输。这里，基础设施被视为一个间接的生产要素，因此，增加投资就会降低产品的成本，增加产品的国际竞争力。⑦ 公共基础设施投资可提升地区或地方的经济发展，因为它会吸引私人投资到来。这是地方发展的手段，也可以是国家分配资源的政策。

B、环境理由
这里的重点是可持续增长和生活素质。但可持续性增长又分为自然资源的可持续性和基础设施的可持续性。越来越被关注的是现有设施运作的可持续性（特别是设施老龄化带来的负面影响）。为此，主要的投资“理由” 如下。① 改善基础设施（特别是新科技和新管理）会有助能源（特别是有关运输）和资源（特别是有关水资源）的使用。② 降低对能源和资源的需求去降低对基础设施的压力。这有助环境保护和减轻政府的财政负荷。③ 建设基础设施去防止环境破坏，特别是污水处理。④ 环保的基础设施会提升市民生活素质，包括健康、安全、休闲、以至经济发展机会。⑤ 有助环保的基础设施会推动出口。举例，建设一个对环保敏感的公共交通系统会诱发企业去生产新一代的交通产品（包括车辆），从而开发新的出口市场。

C、社会理由
不同经济能力和社会地位的市民对公共基础设施的可达性和使用度不同。这是个公平的问题，特别是价格或费用的公平。为此，主要的投资“理由” 如下。① 收入较低的市民无法承担价格高的公共基础设施（水费、电费等）。政府应资助。② 人口较少或融资能力较弱的城市无法建设或维持成本高的公共基础设施。政府应资助。③ 上级政府的补贴和资助往往是按基础设施的损坏和失修程度分配。这便宜了那些未尽力去维修的城市（很多城市把应用来维修的钱用到别处，知道危机出现时上级政府不得不来救助）。

决策中的定性和定量关系
归根结底，都是成本与效益的比较。成本和效益可以包括经济、环境、社会、甚至政治。问题来了。考虑哪方面的成本、效益？不同方面有不同的考虑。成本-效益分析（Cost-Benefit Analysis）是经济学上谁都知道的项目选择方法，是现代“科学决策”的标准工具，不知多少政府、多少决定，都是用这套。

我在麻省理工念书的时候，流传这样一个故事。1960年代末、1970年代初，美国有反建路运动，搞得如火如荼，尤其是反对政府建公路穿过市区。之前，政府征购、收购了大量准备建路的土地，如今不知用来做什么。其中一段是通过波士顿黑人区，Roxbury。市政府想开发这一块土地（是市政府在好几年前收购的），提出一套市区重建方案。居民反对、示威游行，弄得很不愉快。为了说服居民，市政府决定以成本-效益分析去评估方案，要“证明”它是合理的。评估的团队是麻省理工管理学院（Sloan School Management）,很有名气。评估出来的结论是效益大于成本，方案合理。居民不服气，取得一个非政府组织资助，再请这麻省理工团队重新做一次，得出结论是成本大于效益，项目不该进行。这下，市政府不服气了，弄到州政府处，州政府拿不定主意，决定请这个麻省理工团队再来一试。得出的结论是成本与效益差不多。我念书的时候，老师也是选了这块地的重建设计作为全级的集体作业。

这个故事和我做作业的启发是我第一次真正的认识到在设计，或任何的决策中，定性和定量的关系。未有定性的事情是不可能作有意义的定量分析。我的结论是定性指导定量，定量检验定性；定性需要政治智慧，定量需要专业知识。

再回到联邦基础设施办公室。我们收到数以千百计的项目资助申请，除了典型的政治“分肥”考虑，怎样去定性项目的“价值”？从文献我没有拿到直接可用的东西，但有间接启发。

自由党的当选，是以基础设施投资去创造就业为重要政纲。为此，就业才是项目的价值所在。但是，基础设施的建设（包括维修）是需要一段准备时间的，而创造就业是迫切的。因此，越能够马上开工的项目越有价值。还有，按常理，每个城市政府都早会有基础设施的建设计划，并会有相应的财政预算。如今，联邦政府“派钱”，不拿白不拿？于是，地方政府会把原先自己出钱的项目改头换面变成要联邦出钱的项目。为应付此，联邦基础设施办公室首先就把已立项的项目押后。我当时的建议是就业既是最重要的考虑，那么越能创造就业的项目（亦即是相对劳动力密集型的项目）越排前面，而且特别着重高“就业乘数”（employment multiplier，相对于“GDP乘数”，GDP multiplier）的项目。这些要求应放在项目申报表上，要申报的城市提出“证明”。这就是定性指导定量。当然“就业乘数”有两个组成部分：施工期的就业、完工后的就业。前者是政府燃眉之急，但后者才是长远之计。可惜，官员们都是只看眼前，要尽快把项目批出，“就业乘数”是可用可不用，结果当然就是不用了。

这个“就业乘数”还有一个小插曲。那年，加拿大刚好是7国峰会（G7）的东道国。在哈利法克斯（Halifax）开会。加拿大总理想把议题聚焦于国际贸易和货币汇率。开会前一天，总理到机场迎接贵宾时，得知法国总统想把就业作为主要议题。加拿大总理当然不想被法国总统抢了先机，决定把加拿大的基础设施政策拿出来，作为解决就业问题的成功例子，供各国参考，那么峰会就可以谈他的汇率了。当天，总理办公室来电话，要我们马上拿出基础设施投资的“就业乘数”，以“证明”加拿大的做法有效，并“说明”投资于哪类型的基础设施会有最大的就业效应。整个基础设施办公室里，我是这方面唯一的“专家”，就提供了我想到的几个数据。原来“最高决定”可以是这样子的。也不知是巧合还是有意。借用期过后，我重返学校，但财务部长要我当他的“就业顾问”。这是无薪的，但我仍要签合同，因为有了合同我才是公职人员，才可以看内部文件。这个年薪一块钱的合同我仍保留着，作为教孩子用的“教材”。

基础设施就像一个城市的骨架。它支撑着整个城市的躯体，亦即是全体市民生活、生产和生态活动的空间。骨架与躯体一定要共同成长。亦即是水、电、暖、交通、通讯等的供给必需能满足市民生活、生产、生态活动空间的需求。但是，基础设施，特别是“硬设施”，有一个特性——不可分割（indivisible）。发电厂、污水处理厂、公路网等等都有一定的“工程规模”，当然可大可小，但要整套设施完成才能发挥最佳作用。也就是说，如果建设仅是目前需求的设施，成本会较低，但设施不足的情况会很快出现，而且会不断持续、越来越严重。但是，如果要建设足供长远需求的设施，成本会较高，而部分设施会先被闲置，然后随着需求增加而投入运作，但可保证供给无缺。公共基础设施需要短期大额投资，但提供长期小额收益。但私人投资则着重眼前的收益，越多越好。这其实就是公共基础设施要由政府投资的最主要“理由”。

我们可以合理地问，公共基础设施是种服务还是件资产？大多数人都会认为政府投资公共基础设施是为向市民提供服务（包括创造就业）。不错。但是这些马路、厂房、仓库、大楼、以至飞机场、公共空地也是资产，可以换钱的。这些资产的“价值” 主要是它的土地。尤其是在城市发展过程中，那些老化的、过时的、被取代的设施往往就是在最值钱的地点。

编辑 | 肖静秋

设计 | 大   米