政府的土地资产

“政府”买卖土地资产乱象

政府是为人民服务的。服务设施，包括基础设施，都是有实体的：马路、大楼、校舍，以至仓库、码头、机场等等。不同的政府部门承担不同的服务，“拥有”不同的设施。科技部门会有实验室、铁路部门会有修车厂、农业部门会有试验农场，形形种种。当然，差不多所有部门都有办公楼。国家有国家的、省有省的、市有市的。

这些大大小小的建筑物和土地是属谁的？理论上和法律上，是属全民的。但实际上，每个部门都视为己有。问题本应不大，因为这些部门都是“利用”这些设施去提供“服务”。问题在于，如果服务的需求改了，或部门的职能改了，又或者设施老化了、过时了，它们应否仍留在部门“手里”？可以转手吗？可以卖吗？收益归谁？

加拿大的做法是这样的。首先，是部门与部门之间的转手。部门甲的设施无偿转给部门乙使用，包括改建，一般是通过一个跨部门的转让机制去调度。如果没有部门想接手，就会按“市价”转让给其他级别的政府或公益机构（市价是有商量的）。如果仍没有人想要，就在市场出售。卖得的钱归政府，部门没有份。每级政府（联邦、省、市）都会有一个类似“财务部”（见“城市的基础设施”一文）的机制去处理“冗余”的楼房和土地。

马上可以看出问题。如果你的部门有“冗余”设施，你会无偿交还给财务部吗？今天是“冗余”，明天可能会有用，而且你也可以改建（当然仍要财务部批准和拨款，是难事）。当然，你保留的“冗余”是要维修、保养的，而且是长年累月的事，成本不轻。但经验告诉你，设施陈旧、过时，你仍可以“勉强使用”，然后向财务部喊穷、喊苦，求取维修、保养补贴，亦即是“真冗余，假使用”去保留住“资产” 。大家都“心知肚明”。

1990年左右，有了改变。据我了解，最先是安大略省政府。那时，经济差、政府叫穷，要找财路，起码要压低财政赤字，好使向选民交待，就出了一个“创造收入”的怪招。省政府成立“安大略省不动产公司”（Ontario Realty Corporation，前身是“安大略省土地公司”，已经多年没有运作，这次是“复活”）去处理“冗余”资产（也就是把“提供服务的设施”看成“资产”了）。第一个动作就是从省政府手里“接收”一组办公大楼，并把它估值为2.5亿加元。马上，省政府的账面财政收入就多了2.5亿，赤字也相应下降了。当然，反对党说政府做假账、骗人民。但开了先河，下届反对党登台，毫不犹豫的保留这个“公司”，更要大搞，主要在卖地。一方面，它积极的在政府部门中找“冗余”，然后作有价资产在市场出售。说是盈亏自负，但资产是不用成本的（只有账面成本），何来亏？

这个“国管公司”生于暧昧，自然滋长了运作上的行为暧昧。1993年到1999年间，贱价卖地、劫贫济富，有关官员期后被刑事与民事起诉的有多宗。从案情中可看到“政府”买卖土地资产的政治和道德风险，有3类。

1、翻滚图利：开发商从安大略省不动产公司买进土地、短期内转卖，地价暴涨。（1）某开发商购入公司在某市的一块地，11天后以近3倍的价钱转卖出去，因为这块地有该市规划部门的开发批准。问题在，规划批准其实在6个月前已经发出，公司为什么仍以“未有批准”的价钱卖给开发商？一个可能性是在未交易之前，公司就已授权给开发商去申请开发批准。若如是，公司没有理由不知开发商已拿到批准，也就是没有理由以贱价卖给它。（2）公司在某市有一块地招标，开发商甲和乙都有竞投。结果是甲拿到。中标后，公司容许甲马上把土地回押，这个做法使甲只需付25%的中标价就把土地拿到手。当然，产权仍留在公司，直到甲付清。8个月后，甲以中标价的两倍卖给乙。这里有甚么乾坤。（a）这块地有两个不同的地址，一个可使人联想开发潜力，另一个就没有这联想。公司的招标广告用后者，也就是有意使不知底里的投标者低估发展潜力，出价就会偏低了。但甲知道，出价略高（仍远低于真价）就把地拿到。（b）这块地有1/3是环保用地，2/3建设用地。公司的招标广告把环保用地面积剔除，使投标者按建设用地的面积落标，出价也就偏低了。关键是，投标前6个月，公司已授权开发商甲向市政府申请开发批准，因此市政府容许它进入地盘探测和研究，并通过公司的关系取得市环保部门允许把1/3的环保用地改为建设用地。中标后4个月，开发商甲就从市拿到开发批准，再过4个月（也即是中标后8个月），就向公司还请回押，当天就转卖给开发商乙。

2、甜心密约：特殊人物的特惠交易。（1）一块没有临街面和发展潜力极低的土地招标。竞标人少，落标价低。开标后，公司把一条长长的临街面补上去，价钱激升80倍。中标者是省财务厅长（公司的政治老板）的积极支持者。（2）允许中标者把80%的中标价回押，免息偿还。拿到这超级优厚条件的中标者是个执政党的超级募捐人。

3、利益冲突：利用公职的权力去谋私利。政府经费收缩，公司大裁员，某官员征得上司同意兼职，做一间开发商的项目负责人。该开发商向公司认购一块土地。这官员利用双重身份多次向公司隐瞒那块地的开发潜力，使开发商可以低价买到。同时，他又利用自己是公司官员的身份，要求那块地所在的市政府降低规划要求，又在公司内部策动给予开发商补贴。到被揭穿时，他辩说上司批准他兼职，光问他有没有时间上的冲突，没有问他利益上的冲突；上司辩说他只想帮助手下去找出路，而手下却隐瞒了他。没完没了。

这些贪污舞弊可以是政客或政党与开发商勾结，利用他们的地位和影响力去给予开发商内幕消息或特别优惠，也可以是公务员利用职权去给予开发商方便，交换利益。

“国家不动产高级官员论坛”经验

2000年之后，安大略省不动产公司大改革。其中最关键是增加透明度和确定功能（2003年后，公司被新的“公共基础设施更新厅”Ministry of Infrastructure Renewal吸纳）。

当时，各级政府都搞改革。（1）部门使用公共设施不再是无偿，要“交租”。虽然是账面上的收支，但提高了使用效率。（2）政府所有资产的管理，包括运作、维修、保养、交换、出让都集中到一个负责的“资产管理部门” ，代表政府在“资产”买卖决定时要顾全“整体利益”。（3）“冗余”资产卖出的收益，部分回归到资产原先所属部门，使这些部门与资产管理部门之间会互相监督。当然，联邦、各省、各市的具体做法会有不同，进度也有参差，但都是往这些方向走。

2000年代的改革，我密切关注，而且也许起了一点作用。是这样的。我之前在联邦财务部基础设施办公室的工作（见“城市的基础设施”一文）需要我出入部长办公室。这个部其实就是联邦政府的司库和管家——哪个部门要用人、用钱都要它批——所以很多部门的官员都会在这里出入，谋人、谋钱。我发觉部门与部门之间的沟通很少。虽同是政府中人，但部门与部门之间的利益经常发生冲突，不单是在职权上，更在资源分配上。财务部既然是资源分配的中枢所以是个勾心斗角的场所。

我又发觉，政府里其实有两类人：政客和官员。政客几年一选，但他们是当部长的。一个部门可能三两年换一个部长（有时更短，看内阁的调动）；官员是“公务员”，是打工的，可能一生在一个部门。当然，高级官员，从副部长到司长的任命也是很“政治性”的。

我接触最多的就是这批半政治、半专业的人物。他们的政治敏感度高、专业水平也高。我就生了一个念头。可否有一个比较“中立”的场地，让这些既是官员，也是专业的同行中人可以比较“放心” 地去谈谈自己的想法而不愁被批评，提出自己的创意而不怕被盗用，诉说自己的难题而会有人共鸣，分享自己的经验而会有人欣赏。这是我创立“国家不动产高级官员论坛”的宗旨（National
Executive Forum on Public Property,当初叫“女王大学土地论坛”Queen，s Land
Forum），希望帮助官员们互相学习去提高专业水平，互相监督去提升政治操守。

开了一个筹备会去探风，邀到6个部门来，包括安大略省不动产公司的新任副主席。大家都认为这有意义，正式成立时就有9个会员部门，包括联邦、省和城市，每个会员每年科一万加元做运作经费。我还记得，温哥华市的不动产部门主任对我说，“我们正准备发展弗雷泽（Fraser）河边的一块地，地价就是一亿元。由于发展是沿着河岸，需要得到联邦环保部的同意。但是，环保部找谁？如果通过你这个论坛，能够认识环保部主管这事的人，帮我早一个星期拿到批准，按4厘息算，就是省了8万元。你看，一万元的会费算什么？”

到今天，论坛有20多个会员（会费是每年5千加元）。在业界内的说法是，如果你不在这论坛，你仍未够份量。当然，论坛对学校也有很多好处，学生的就业机会多了（尤其是联邦的工作，在加拿大城市规划是省和市的事情，没有其他规划学校像我们打进了联邦），学校的科研也丰富了（包括会员部门支助项目和提供材料）。

一般人以为城市土地发展的关键在开发商，特别是房地产开发商。其实，绝大部分的土地不在他们手里（虽然可能曾经经过他们的手）。政府部门才是最大的“地主”。但是，这些地是供它们用来履行职务的，不是用来搞开发的。土地（空间）是它们服务所需的资源，不是生财所赖的资产。这里有很大的政治与道德风险。慎之。

编辑 | 肖静秋

设计 | 大   米