城市更新概要和投融资模式探索

城市更新的概念

城市更新（Urban Renewal）一词最早出现在1954年美国的住宅法法案中，针对的是都市废旧区和颓废区进行住宅改造。1958年8月，第一次城市更新研讨会在荷兰海牙召开（The
Hague,1958. New Life for Cities Around the World. International
Handbook on Urban Renewal），会上首次对城市更新的理论概念进行了阐述——

“生活在都市的人……对于自己所住的房屋的修理改造，街道、公园、绿地，不良住宅区的清除等环境的改善，尤其对于土地利用的形态或地域地区的完善，大规模都市计划事业的实施，以便形成舒适的生活，美丽的市容等……所有这些有关城市改善的建设活动，就是城市更新。”

1977 年英国《内政政策》白皮书提到：“城市更新是一种综合解决城市问题的方式，涉及到经济、社会文化、政治与物质环境等方面。”2000 年英国《城市更新手册》中提出：“城市更新定义是引导城市问题的解决，持续改善亟待发展地区的经济、物质、社会和环境条件的综合协调和统筹兼顾的目标和行动。”《中国大百科全书》对于城市更新的定义是：“为了振兴大城市中心地区的经济，增强其社会活力，改善其建筑和环境而进行的改造和更新，以此达到社会的稳定和环境的改善。”随着中国各地区城市更新的推进，各地区文件中也对城市更新有一些官方定义，比如北京、上海、深圳、广州等地（见表1）。

值得注意的是，城市更新的内涵并非一成不变，而是伴随经济社会发展的不断变化而变化，不同国家、不同阶段更新的目标、内容、对象都有所不同，所用词汇也有所不同，如与城市更新相关的英文词汇就有“Urban
Renewal（城市更新）”、 “Urban Regeneration（城市再生）”、 “Urban Renaissance（城市复兴）”等。在我国，“旧城改造”、“城市改建”、“棚户区改造”、“社区微改造”、“城市有机更新”等词都与城市更新有关。 

总的来说，城市更新是指为适应和促进城市发展，针对城市特定区域出现的各种不同问题而进行的一系列有计划、有步骤的改造建设活动，这种改建活动的改变的不仅仅是城市的物质形态，还包括经济、社会、生态、文化等城市软环境。

国内外城市更新的发展历程

城市更新最早出现在西方发达国家，如果从上世纪30年代英国的清除贫民窟计划开始算，距今已将近百年。从发展历程上来看，国外的城市更新主要经历了从二战后的“城市重建”、“城市振兴和再生”、“城市复兴”等阶段（如表2所示）。

中国城市的更新开始于1970年代，各个阶段的城市更新发力点均有所差异，主要可分为四个阶段：

第一阶段：1970-1990年代文化保护基础上旧城改建阶段。上世纪70年代开始，为了实现城市居民居住条件改善和旧城区的保护，北京、上海、广州、南京、合肥、苏州、常州等城市，相继开展了大规模的旧城改造。最具代表性的是吴良镛先生提出 城市“有机更新论”，提倡在旧居改造过程中应百花旧城肌理和有机秩序。1992年，吴良镛因“北京菊儿胡同危旧房改建试点工程”获亚洲建筑师协会金质奖章，1993年又获得联合国“世界人居奖”。

第二阶段：1990-2009年旧城改造为代表的更新探索阶段。1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》公布，市场机制的引入使旧城区土地得以增值。自此，在北京、上海、广州、南京、杭州、深圳等城市开展大量城市更新活动，涌现了北京798艺术区更新实践、上海世博会城市最佳实践区、南京老城南地区更新、杭州中山路综合更新、常州旧城更新以及深圳大冲村改造等一批城市更新实践与探索，更新重点涉及到重大基础设施、老工业基地改造、城中村改造等多种类型。但与此同时，也发生了一些破坏历史风貌、激化社会矛盾的问题。

第三阶段：从2009年-2019年棚户区和危房改造阶段。由于一些国有工矿棚户区、城中村等住宅危旧，住房条件差，亟待改造，党中央、国务院作出的一项重大决策，大规模推进保障性安居工程。2009年到2019年棚改作为一项重大的民生工程，每年都在政府工作的重要任务之列，每年棚改的总量都在数百万户。住房城乡建设部数据显示，拆迁政策自2008年正式大规模实施以来，全国累计已经开工3300多万套棚改房，累计帮助至少8000万居民“出棚进楼”。目前，棚改计划大幅缩减，到 2020年棚改基本结束。

第四阶段：2019年开始进入全面城市更新阶段。2019年12月，中央经济工作会议首次强调了“城市更新”这一概念。2020年11月，住建部部长王蒙徽发表题为《实施城市更新行动》的文章，进一步明确了城市更新的目标、意义、任务等。2021年城市更新的重要地位再次升级。李克强在会议中作政府工作报告时提出，“十四五”时期要“实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量”，未来五年城市更新的力度将进一步加大。 

经历了前期的棚户区改造，到老旧小区改造，再到如今的城市更新，其内涵更加丰富，目标也更加多样化。棚改、旧改先于城市更新出现，而随着城市更新概念的提出，棚改退出，旧改也成为了城市更新的重要一环。一般来说，旧城改造面向旧城镇、旧厂房及旧村庄等，是局部或整体地、有步骤地改造老城市的物质生活环境，而棚户区改造是通过消除危旧住房来改善片区居住环境，兼具完善城市功能以及改善城市环境的作用。相较于棚改和旧改，城市更新的范围更大，更新对象不仅仅是居民住房，还包括工业厂房和商业设施等；实施方式也更加多样化，不再是简单的拆迁和重建，更主要的将会是提升改造（微改造、综合治理）和改建扩建（功能改变）等；城市更新的目标从单一变成多维，棚改、旧改更多的是改善居民生活品质出发，而城市更新则是从提升城市综合品质和竞争力出发，兼顾民生、经济、生态等目标。

城市更新的投融资模式探索
长期以来，政府投融资一直是我国城镇化建设中最主要的方式之一。然而，随着地方债务负担日益加重，地方财政压力日益加大。同时面对全球百年不遇之大变局、中国经济减速以及新冠肺炎疫情的冲击，未来我国财政与金融状况将更为吃紧。当前中国城镇化开始进入存量时代，城市更新上升为国家战略，在未来的城镇化建设中占有越来越重要的地位。而城市更新是一项涉及面广泛，持续时间长、涉及利益多的复杂系统工程，其建设资金需求巨大。如何保障城市更新的动能，让城市更新项目实现自我造血能力，需探索建立城市更新可持续资金投入机制。

从“投什么”的角度看，城市更新的内容涉及生活类设施、生产类设施、生态文化类设施、区域连通设施和促进城乡融合发展的基础设施等五大类设施建设投资。除了商品房、商业楼宇等一些私人设施，这些领域中的大多数都不是纯私人物品的基础设施，而具有公共物品或准公共物品属性。从“谁来投”的角度看，城市更新在政府投、市场投和政府市场合作投资这几种方式上都已有所探索和实践。遵守的核心原则是属于公益性质的部分由政府投，商业性质的部分市场投。从“怎么投”的角度看，各地城市更新政策都比较统一的是城市更新项目要市场化运作，探索多元化的融资方式，能够更多地引入社会资金。上海宣布率先成立全国最大城市更新基金；北京、广州、深圳、天津、重庆等地提出在土地、金融、审批等方面给予政策支持，鼓励金融机构创新金融产品支持城市更新，以吸引社会资本参与城市更新。城市更新多元化投融资机制加速形成。

对于任何一个具体的项目来说，投资主体和融资方式二者是紧密相连的，下面是当前几种典型的投融资模式。

1、地方政府为主体的投融资
地方政府投资主要有两种方式。一种是政府部门利用财政预算资金直接进行投资，通过市场化公开招标的方式，确定执行主体，完成如片区综合整治、老旧小区改造等公益性较强的民生项目。其建设资金的主要来源是政府财政直接出资。在计划经济时期，政府主导了财政拨款、组织实施、动迁、建设、协调和仲裁等更新项目的各个阶段和各个方面。市场经济时期，政府内逐步分化出市政公司、城建公司、住房保障中心等经济部门承担委托动迁和工程等工作。地方政府直接出资模式主要针对公益性项目建设、维护，需要具备良好的财力基础，通过纳入政府投资预算体系，按照政府投资条例要求对外投资。另一种是政府配套部分财政预算资金，其余缺口资金发行专项债。这种项目通常要求项目自身收益良好，能够覆盖债券本息，实现资金自平衡，否则就会加大政府债务负担。

2、地方政府授权地方国企为主体进行投融资
由地方政府授权给地方国企作为城市更新项目的投资建设运营服务主体。以地方国企为主体，通过银行信贷或资本市场融资完成城市更新项目的投资建设。地方国企投资模式下，城市更新项目的收入可能来源于项目收益、使用者付费、专项资金补贴等方面。这种方式在运作层面更加市场化，但是由于国资企业这种特殊的身份，一般以政府信用作为担保进行融资，一旦项目出现问题，容易提高政府隐性债务。

3、地方国企引入合作方成立项目公司
地方国企作为城市更新项目的业主方，通过对外公开招投标确定合作方，由地方国企与合作方按照约定股权比例成立项目公司，由地方国资与项目公司签订开发投资协议，以项目公司作为城市更新项目的投融资建设管理实施方。投资项目的资本金来源于股东出资，项目其他资金通过市场化融资获得。引入合作方模式可以用来解决城市更新项目建设过程的资金问题，多用于综合性开发或者片区开发等大型项目中，其实质上是类PPP项目。

未来项目公司的收益由两个部分构成，一个是地方国资按照投资建设协议支付投资收益（一般是成本加成），另外一部分是地方政府的相关部门按照项目公司通过产业招商、运营等方面带来的财政收入增量的部分比例作为补贴资金支付给项目公司。

在该模式基础上，引入以地方国企和社会资本合作形成的城市更新产业基金，以产业基金作为项目公司的出资方。同时，目前部分央企也通过引入社保基金共同组建基础设施基金进行股权投资，从而解决央企的投资资金问题。

 4.政府和社会资本合作模式，即PPP模式
PPP模式下，项目回报机制有三种，分别是政府付费、可行性缺口补助和使用者付费。政府付费部分（补贴）通过纳入中长期财政预算的形式，保障项目还款来源及社会资本的合理收益。社会资本部分通过以下方式融资，如表3。

过去一段经验显示，政府和社会资本的合作依旧困难重重。在PPP项目合作过程中，国企、央企的参与度普遍高过民营企业。究其原因，最根本的是PPP项目大都涉及交通、环保、公共服务等领域，这些项目一般投资周期长、资金量大、利润薄，而城市更新项目本来就有一定的公益色彩，且涉及的利益关系复杂，因此投资回报的不确定性很大。且作为合作方的政府的存在着换届、违约、政策变动等不确定性。

5.市场主体主导的投融资模式
市场主体主导模式是指在城市更新项目开发过程中政府通过出让用地红线，开发商按规划要求负责项目的拆迁、安置、建设的一种商业行为，是一种完全的市场化运作方式。企业主体利用金融市场，特别是资本市场融资进行融资。

这种模式主要出现在深圳和广州城市更新早期阶段的拆建类城市更新中。深圳市政府在探索城市更新模式的过程中发现：整个改造项目涉及利益群体复杂且多，产权非常分散。为了避免产权分散导致推进难，于是深圳提出：政府不再作为改造的唯一组织主体，允许由权利主体（也就是村集体）自行实施，市场主体（也就是开发商）单独实施或（村集体和开发商联合）城市更新。但是采取这种“积极不干预”的政策后，向市场大幅让利，以房地产开发为导向的更新项目由于获益较高，而政府需要配套的公共服务设施成本大幅增加。而对处于生态敏感区、历史文化保护区等需要由政府实施的公共利益开发项目，难以支付高标准的拆迁安置标准，导致实施困难，直接影响城市和公众的整体与长远利益。 

总的来看，目前城市更新的投融资模式选择方面各地都在积极进行实践探索，但是研究多为实践经验的归纳总结，缺乏理论方面的指导。大多数城市更新项目，其公共利益和商业利益无法完全分割，如何去选择合适的投融资模式亟待从理论上予以突破。事实上，相较于项目的公共物品属性或公益性而言，某个项目在现实中的回报机制是与该项目可选择的具体投融资模式是更为相关的。我们完全可以从回报机制入手，将其与投资主体、融资方式纳入到统一的框架来研究，从而将有关基础设施投融资的理论和实践分析更有机的结合起来。基于传统理论框架，一般可将项目资金来源分别为收费和征税——往往也是综合考量了项目的效率和公平两方面因素。出于要对城市更新项目类型进行更加细致的划分从而更有针对性的匹配不同的投融资模式，可将收费和征税这两种基本的回报机制扩展为四种类型：收费、变相收费（主要是土地溢价）、专项税、一般性财政收入。

基于回报机制的分析框架，我们建议城市更新项目投融资设计要理清投入回报机制，尽可能平衡投资收益。一是要各类型项目需要统筹考虑。城市更新项目在经济和社会多重目标之下，要想平衡投入与产出需要摆脱单个项目思维模式，将商业与公益项目统筹考虑，融合到一个“项目篮子”里面；二是要用项目回报机制去评估应选择的投融资模式。如果项目有较好的投资回报率，才有可能利用吸引社会资本，利用资本市场进行融资。这些回报应包括实现现金流收入，土地的增值收益，商业发展带来的财政收入的增加和公共利益的提升，这有利于协调各方利益需求。

编辑 | 肖静秋

设计 | 大   米