可持续交通与交通运输政策体系的构建

可持续交通在中国的学术界和政策层呈现出较大的反差。一方面在理论研究层面表现得比较专业，不断有新的文献、新的理念、新的工具从国际引介进来；另一方面在政策实践中又异常模糊泛化，似乎所有的交通政策内容都可冠以可持续交通。可持续交通在中国，显然还面临着一些基本政策概念和逻辑认知上的障碍。本文就其中的两个问题谈些个人浅见。

可持续交通与综合运输的内在逻辑

目前关于可持续交通的分析讨论，基本是在西方世界的政策语境和话语体系中展开的，难以同我国主流的交通政策概念体系进行衔接和比较。国际视野的“可持续交通”与中国特色的“综合运输”，作为交通运输领域最为流行的两个政策概念，二者在内涵上的逻辑关系以及在外延范围上的边界大小等问题，一直缺乏理论上的探究和明确，在实践中更多时候处于一种交叉使用的模糊状态。要实现交通政策规划知识的中西互鉴，亟需厘清二者之间的逻辑关系。

——可持续交通深刻地改变了交通与国民经济的关系

交通政策规划往往把协调交通与国民经济的关系作为交通的基本问题。交通运输与其他部门存在供需关系，交通体系是运输能力的供应者，而其他经济、社会部门是运力的需要者。传统交通运输政策的基本思路是通过在供给侧扩展基础设施网络、运输线路、设备与服务，不断提高能力以满足运输需求。

可持续交通与传统交通政策存在根本性差异。一方面，可持续交通把资源环境因素纳入进来考虑，扩大了政策着眼点。如果说传统交通政策的出发点是满足经济社会的需求，那么可持续交通则是更强调在满足经济社会的需求和资源环境的约束之间寻求平衡。另一方面，可持续交通的政策工具范围扩大。如果说传统交通政策依赖交通工程、通过在交通系统内部提高能力来实现交通发展的话，那么可持续交通则更注重通过交通与土地利用的一体化、价财税等政策工具对运输需求进行适当的管控，供需关系由供给单向满足需求转变成了供需双向互馈，解决交通问题的思路则从单一的交通系统内部用力转向了交通系统内外共同发力。

——以需求管控作为运输结构调整的方法论基础

如果说可持续交通解决的是交通与国民经济关系的交通第一性问题，那么综合运输所针对的协调各运输方式关系则属于交通第二性问题。综合运输旨在探讨各种运输方式如何发挥各自比较优势形成合力，包括了技术衔接和均衡发展这两个既相区别又相关联的内容。只有充分发挥和有效保护了每种运输方式的比较优势，才能提升综合运输体系的组合效率和系统效能。回到交通与国民经济关系视角来审视，综合运输体系是以提高运力满足需求为方法论前提的。也就是说综合运输体系本质上遵循的是供给单向满足需求的传统交通政策范式而非可持续交通范式。在政策实践中，综合运输还主要是交通工程建设，这大概也是综合运输依然未能“跳出交通看交通”而遭受诟病的个中原因。

值得注意的是，过去我国的运输结构调整始终强调在发展中解决结构问题，在继续促进铁路发展的同时，同样也鼓励加快公路、水运、民航的发展。近年来实施的运输结构调整作为国家蓝天保卫战的重要内容，意在通过结构调整优化的途径，整体上降低交通运输的资源消耗与环境影响。为了推进运输结构调整，公路运输既要通过加强治理、控制运输需求来向铁路转移运量。另一方面，为了落实物流业降本增效政策，公路交通又要降低物流费用，这样必然产生刺激需求的政策效果。由此不难看出政策之间的矛盾。城市交通也存在一个私人机动化和公共交通等不同方式之间的运输结构调整问题。鼓励公交绿色出行，需要对私人机动化进行必要的管控限制。显然，运输结构的调整，需要建立在运输需求可管控的基础上。

总之，现有的综合运输理论以提高能力满足需求为目标，遵循的并非是运输需求可管控的可持续交通范式。综合运输体系要通过结构调整实现均衡发展，必须建立在需求可管控的基础上。无论是从可持续交通的本质要求出发，还是从政策体系的自身完善考虑，我国传统的综合运输体系不能再以提高能力为目标，这样方能容纳和接受需求管控，并与双碳目标兼容。

城市交通和城际交通分属于两个截然不同的部门和专业领域，处理交通问题的政策方式具有很大的差异。同时二者之间又存在不可割裂的联系，需要在二者之间建立统一的政策体系。可持续交通提供了处理二者之间分合关系的全新思路。

——可持续交通在城市交通和大交通两个领域的进程有别

可持续交通的本质特征在于需求管控而非技术创新。从这个角度来看，在中国的城市交通和大交通两个领域，人们对可持续交通的理念认知和政策实施是不同的（见下表）。

可持续交通的理论知识大多来源于城市交通，政策热点也多集中于城市范畴。在城市交通领域流行的交通与土地利用的一体化、拥堵费和停车费等经济工具都打上了“可持续交通”的标签。在实践中城市交通呈现一种传统交通工程与可持续交通的复合特征。一方面，交通工程在城市交通依然举足轻重，既有传统的道路基建，更有体现可持续的轨道交通等；另一方面，城市也在推广TOD和拥堵费这些需求管控型的政策工具。

在城市间大交通领域，可持续交通还未作为一个专业的政策概念出现，更多时候呈现一种新理念新趋向，缺乏明确的政策含义和相应的政策工具。城市间大交通注重提高能力满足需求，极度依赖交通工程，需求管控型的政策还似乎无从谈起。这就造成一种专业错觉，即可持续交通专属于城市规划和城市交通，而城际大交通的概念和话语体系则依然是传统的综合运输。

——按照可持续交通的要求构建统一的交通运输政策体系

现有主流的综合交通运输政策框架，是从城际大交通基础上形成的。公路、水运、铁路、航空和管道的综合运输分类与城市交通、私人交通、公共交通的分类存在明显差异，人为提高了交通运输政策统一实施管理的难度。由于体制和专业的缘故，城市交通更多放在城市规划和市政工程的范畴，而不像大交通有相应的交通主管部门。于是，综合运输的概念被平移到城市交通领域，出现了所谓“城市综合交通运输”的提法观点。但实际上冷静思考，综合运输体系的理论基础和原则已根本不能解释城市交通出现的复杂问题，单纯依赖交通工程和技术来解决交通问题的政策思路更无助于在城市交通与大交通之间构建统一的政策体系。

城市群的出现和发展壮大，改变了传统城市交通和城际交通泾渭分明的状况。城市群和都市圈时代，城市交通和城际交通的界限逐渐模糊。在城市群和都市圈范围内，城际、城市交通与区际交通多种交通流混杂，相互之间的衔接换乘换装流程复杂，人员出行与货物流动相互干扰。过去城市交通和大交通分别独立管理的方式显然难以为继。同样一辆小客车，在城市交通范围内面临着提高停车费、征收拥堵费等需求管理政策的出行约束，而在大交通高速公路上又受到降低通行费、节假日免收通行费等政策的出行鼓励。在高速公路与城市道路日趋融合的城市群时代，类似的政策逻辑、目标和效果的冲突会越来越明显。

对于城市交通与大交通之间的关系，交通专业人士更容易看到二者之间的差异，“城市间交通在适度资源约束前提下突出强调通过能力和效率，而城市交通则强调交通与土地开发、公共服务设施布局、职住关系等的紧密关联和协同互动。”在这些差异的基础上，推进分类施策也就顺理成章。另外一种常见思路，则是聚焦于二者之间技术上的转换，比如通过机场、港口实现人员货物从长距离运输到短程运输的转换。

在城市交通与大交通之间构建统一的政策体系，更需要求同存异，需要从顶层设计上正确把握相互关联和内在逻辑的一致性，通过比较找出共同的逻辑基础。否则一味按照体制职能分工进行分类施策，只会人为割裂二者之间的内在联系。鉴于目前城市交通领域已经广泛接受需求管控，而大交通的政策逻辑还依然是交通工程主导的供给单向满足需求。因此，只有大交通政策从供给单向满足需求转变为供需双向互动，从而在政策逻辑上接受容纳需求管控，才能打通城市交通与大交通之间的联系。

总之，城市交通与大交通应有统一的政策框架体系，以减少政策之间的掣肘。其中的关键问题是大交通政策按照可持续交通的要求在政策逻辑和政策工具上同时接受需求管控，才能与城市交通齐头并进。