认识都市圈，做好都市圈规划——专访中国区域科学协会副会长肖金成

建设现代化都市圈对实现经济高质量发展、促进区域协调发展、推进城乡融合发展具有重要的现实意义。我国已有超过300万人的都市30多个，每个都市对周边地区均发生很大的影响。建设现代化都市圈，有利于发挥都市对周边地区的辐射带动作用，促进区域经济高质量发展，并在基础设施互联互通、生态环境联防联治、体制机制创新等方面明确合作路径，形成空间布局优化、产业结构协调、交通网络发达、环境和谐宜居的区域发展格局。本刊就都市圈的概念、范围界定与规划内容，对中国区域科学协会副会长肖金成教授进行了访谈。

《中国投资》：先请您谈谈什么是都市圈？

肖金成 ：都市圈是都市辐射影响的区域，是城市圈的特殊形态。我们知道，所有的城市都不是孤立的，与周边的农村相互依托而存在。不管是大城市还是小城市，与周边地区均存在密切的经济联系。最早对此进行研究的是德国人杜能。1826年，杜能发表了《孤立国》一书，他假设有一个与外界无任何联系的孤立国，只有一个城市，周围是广阔的自然条件均一的可耕平原，以这个城市为中心，呈同心圆状，由内向外分布有六个农业圈，被称为“杜能环”。进入工业社会后，很多情况发生了变化，但城市不能孤立存在，与周边地区存在密切联系这一基本观点却被越来越多的人所认同。“杜能环”就是我们说的城市圈。

为什么说都市圈是城市圈的特殊形态？我们知道，城市不可能孤立存在，凡是城市都有影响范围，谓之城市圈，只有城市发展到了一定规模，发展成为都市，才有都市圈。到了近代，随着工业化和城市化的推进，交通条件的变化，城市也不再受制于周边地区农产品的供给，城市规模越来越大，出现了几百万人的大城市、特大城市、超大城市。对规模很大、功能很强的城市一般谓之都市。在汉字的语境中，都市本身就含有大的意思，从没有把中小城市称为都市。城市规模多大才能谓之都市？国际上没有统一的标准，实际上很难严格来界定。实力不同，结构不同、购买力不同，交通条件不同，甚至是体制不同，影响范围也不同。中国的基本特征是人口多，东中部地区人口又比较密集，所以，中国对都市标准的界定相对应高一些。

根据建设部对城市标准的界定，1000万人以上叫超大城市，500万到1000万叫特大城市，300万到500万叫I型大城市，100万到300万叫II型大城市。我认为100万人刚刚进入大城市的门槛，称为都市有点勉强，300万人以上的I型大城市称之为都市是不会有异议的。作为一个城市，一定是地理上连续，起码不能相距太远，一般不超过20公里。城市人口是从事非农产业的人口，不是市辖区人口，更不是市域人口。

《中国投资》：那么都市圈的范围该如何确定？

肖金成：根据区域经济学者的研究，城市规模越大，辐射影响的范围也越大。根据人流、物流、资金流、信息流可测算出城市辐射半径。一般来说，300万人至500万人的城市，辐射半径100公里，500万人至1000万人的城市辐射半径150公里，1000万人以上的城市辐射半径200公里。距离越远，辐射力越小。由此来看，都市圈的大小是不同的，其范围根据都市的大小而确定。

最早提出都市圈概念的是日本。日本有三大都市圈：东京都市圈、名古屋都市圈、阪神都市圈，沿新干线一字排开。日本学者以通勤人数进行计算，并认定如果有15%的人与核心城市存在通勤关系（就是住在周边地区，每天到城市上班），就属于都市圈的范围。中国和日本不同，一是中国的城市虽然规模很大，轨道交通却不发达，住在周边乘坐火车到核心城市上班的极少；二是中国拥有汽车的家庭并不是很多，住在周边开车到核心城市上下班的也不是很多。所以，用这一指标计算都市圈范围的方法并不适用于我国，而用空间距离、联系强度等指标进行计算比较合适，如一小时交通圈，即运货的卡车在高速公路上行驶一小时的距离。

《中国投资》：中国有多少个都市圈？

肖金成：有多少个都市，就有多少个都市圈。按照常住人口300万人以上可称之为都市的标准，约有30个，因此，我国已有30个左右的都市圈。根据最新的常住人口统计，上海、北京、深圳、广州的城市常住人口超过1000万；重庆、武汉、天津、成都、南京、郑州、杭州、长沙、沈阳、西安等城市的人口超过了500万，超过300万的比较多，哈尔滨、青岛、长春、济南、大连、合肥、昆明、太原、厦门、南宁、台北、乌鲁木齐、贵阳、石家庄、南昌等。

都市圈的数量不是一成不变的。现在常住人口200万以上的城市，若干年之后可能超过300万，因此，我国的都市圈数量是不断增加的。我预测，2050年，城市圈的数量可能超过50个，像兰州、福州、宁波、徐州、邯郸、厦门、银川、呼和浩特、烟台、温州、上饶、赣州、宜昌、襄阳、南阳、洛阳、运城、泸州等都有可能发展成为常住人口超过300万人的都市，围绕这些都市，将形成一个个都市圈。

《中国投资》：我国建设现代化都市圈的意义是什么呢？

肖金成：2019年2月19日，国家发展和改革委员会发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》指出：“建设现代化都市圈是推进新型城镇化的重要手段，既有利于优化人口和经济的空间结构，又有利于激活有效投资和潜在消费需求，增强内生发展动力”。在新的历史阶段，我国的社会主要矛盾已转变为人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾，新时代呼唤高质量发展。建设现代化都市圈在实现经济高质量发展、促进区域协调发展、推进乡村振兴、形成布局合理的城市群等方面都具有重要的现实意义。

一是有利于实现经济高质量发展。我国经济已经进入新的发展阶段，过去那种高投入、高排放、高污染、低效率、忽视生态环境保护的经济增长方式难以为继。党的“十九大”报告指出，我国经济已由高速度增长阶段转向高质量发展阶段，要求未来的经济发展更多地依靠科技创新，提高资源要素的利用效率，减少排放，降低污染，保护环境。建设现代化都市圈，不仅有利于提高资源要素的利用效率，而且有利于人才交流、促进科技创新。都市是高素质人才的集聚地和科技创新的发源地，与周边城市加强产业协作，形成区域科技创新系统及其正反馈机制，即都市承担科技创新的功能，周边城市承担新技术中试和产业化及反馈的功能，从而加快科技创新的步伐和产生新技术、新应用的频度，提高资源要素利用效率，减少排放和污染，治理大气、土壤和水等污染。

二是有利于促进区域协调发展。党的“十九大”报告把区域协调发展上升为新时代七个国家重大战略之一，提出建立现代化区域城乡发展体系。都市圈是一个能够快速推进区域协调发展的空间尺度。增强都市对周边地区的辐射带动功能，加快都市周边中小城市的发展，“填平”都市与周边城市规模之间的“悬崖”，避免“一市独大”，有利于形成大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系。我们提出都市圈的“同城化”，目的是通过建设“轨道上的都市圈”，使交通更便捷，使要素流动更顺畅，实现都市圈的“扁平化”。

三是有利于促进乡村振兴。都市圈不仅包括城市和城镇，而且包括大面积的农村地区。都市不仅辐射带动周边城市，也能带动农村地区的发展。长期以来，农业和农村发展缓慢，缺乏资金投入，农民收入低、多数农村“脏乱差”等问题异常严重，城乡差距很大。建设现代化都市圈，可以有效实现城乡融合发展。都市的发展水平越高，人口规模越大，收入越高，对农产品的需求就越多，对农产品质量的要求就越高，到乡村地区旅游、休闲、度假、体验等活动的需求就越旺盛。农村地区通过发展观光农业、特色农业、绿色农业就能提高收入，从而缩小城乡发展差距。通过现代化都市圈建设，缩小城乡居民的收入差距，城市、城镇与农村实现互动互促、共同繁荣。

四是有利于形成范围更大的城市群。都市圈是城市群形成的前提，也是城市群的核心区域。没有都市圈，就难以形成城市群。正是因为都市圈的出现，才使城市间产生并不断加强经济联系，在竞争过程中实现功能分工、优势互补。随着城市规模的扩大，都市圈的范围越来越大，与周边城市产生竞争和合作，经济联系越来越密切。都市圈之间与若干城市圈相互耦合，从而形成城市群，城市群的形成依赖于都市圈的现代化。人为划定城市群的范围是无济于事的，城市群也不是规划出来的，但城市群形成之后，由于出现了对经济要素的无序竞争或出现了一体化发展的需求，才需要对城市群进行规划，推进其一体化发展。

《中国投资》：都市圈规划的目的与主要内容是什么？

肖金成：国家发展和改革委员会《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（以下简称《指导意见》）指出，“近年来，都市圈建设呈现较快发展态势，但城市间交通一体化水平不高、分工协作不够、低水平同质化竞争严重、协同发展体制机制不健全等问题依然突出”。《指导意见》提出，围绕提升都市圈发展质量和现代化水平，探索编制都市圈发展规划或重点领域专项规划。强化都市圈规划与城市群规划、城市规划的有机衔接，确保协调配合、同向发力。编制都市圈规划，目的在于引导都市圈高质量发展，推进都市圈的现代化。

都市圈规划是描绘都市圈发展的远景蓝图，是经济建设的总体部署，涉及面广，但规划内容不能包罗万象，要重点突出、可操作性强。归纳起来，都市圈规划应包含以下内容：

编制都市圈规划首先必须明确规划的范围。其次是分析都市圈发展的经济基础、产业结构、开发程度及潜力等，对都市圈发展基础和所处环境形成基本认识。三是从构建合理的城镇体系出发，明确大中小城市和小城镇的分布。值得注意的是，都市圈规划是在现有发展基础上的规划，是对现有状况的改善和分布格局的优化，不是无中生有，不能推倒重来。四是从城市间基础设施互联互通出发，构建现代化综合交通体系。包括高速公路、城际铁路、普通公路、机场、港口、通讯、能源、水利等。应以打通“断头路”和“瓶颈路”为重点，共建物流枢纽，打造“轨道上”的都市圈。五是产业分工合作。推动核心城市产业高端化发展，夯实中小城市制造业基础，促进城市功能互补，如核心城市重点发展现代服务、高科技、文化会展等产业，周边城市发展先进制造业，小城镇发展零部件、旅游康养、农产品加工等产业，建立具有国际竞争力的现代产业体系。六是加强生态环境保护。核心城市要与其它城市加强生态环境保护方面的合作，联防联治大气污染和流域污染，倡导和推广绿色生产、生活、出行方式。七是体制机制创新。探索经济区与行政区适当分开的体制机制，构建都市圈协商合作、规划协调、政策协同、社会参与等方面的新机制。都市圈是经济区，其中包含多个互不隶属的行政区，没有体制创新，一切都无从谈起。八是保障措施。要明确都市圈范围内各行政主体应履行的义务，建立相应的机构或明确责任机构和责任人。要强调社会参与，加强公众监督和意见反馈。上级政府的支持与监督非常重要，政策支持和资金保障成为都市圈规划顺利实施并取得成效的关键。