加纳城市中的“土地警卫”

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After the 1990s, with urbanization and the acceleration of land commercialization, there was a rising trend of judicial litigation or violent conflicts around land property rights and trans-fer in some big cities in Ghana, such as the Great Accra. On the land issue, the government has adopted a certain degree of a laissez-faire policy, which provides space for private indi-viduals, especially some rich or “big man”, to secure land tenure through land guards, a vi-olent organization dominated by unemployed urban youth. By charging fees, land guards can protect private individuals from occupying land safely, but at the same time, they also conduct extortion and extortion activities and threaten others. The Ghanaian government legally forbids land guards, however, the current land policy in Ghana still makes some people have a strong demand for land guards, which also constitutes the main reason why land guards are difficult to be banned.

加纳因稳定的政局和相对友善的营商环境，成为西非地区较受欢迎的国际投资目的地，但基于一些历史原因，加纳土地占有制度方面的安全性一直饱受诟病，尤其是20世纪90年代以来，土地日趋商品化，围绕土地产权和流转产生的司法案件或暴力冲突有上升的趋势。而国家权力在土地管理中的缺位，为私人通过建立暴力组织来确保土地占有安全提供了空间：近几十年来，在加纳大城市，尤其是首都阿克拉出现的“土地警卫（land guard）”，便是这一问题的直接反映。

“土地警卫”的缘起

在加纳，传统土地制度一直以来占据主导地位，土地被视为祖先的财产，不能够被出售，不存在私人产权，社区中的酋长、土地祭司等传统权威作为委托人保管土地，并在和其他社区成员商议一致的情况下分配土地，社区成员有土地使用权。这种土地占有制度在加纳南北有形式上的差异，例如在北部地区，土地被称为皮地（skin land），归土地牧师（tindambas）所有，由酋长负责社区进行管理；南方地区被称为凳子土地（stool land），其中所有权也有差异：在阿散蒂地区（Ashanti Region），土地归阿散蒂王（Asantehene）所有，阿散蒂王任命分区酋长（divisional chief）管理土地；而在大阿克拉地区（Great Accra Region），土地由家庭、宗族等所有，任何授予都必须得到其所在团体成员的同意。

加纳的习惯和法定土地保有制度中存在着不同的土地权益，其所涵盖的内容复杂，但最重要的一点是，土地使用权的租赁、赠与与继承是最主要的土地转让形式，土地所有权本身并不能够被私人占有。这一点也被加纳1992年颁布的宪法所承认。如今，加纳约有80%的土地属于传统土地。

但在漫长的历史中，商品经济关系的渗透给传统土地制度带来了深刻的影响，尤其是在城市郊区，伴随着城市化的快速发展，外来移民对于土地的需求日益旺盛，原有的基于传统的土地使用和分配方式让位于金钱交易，作为土地托管者的传统权威将集体土地当作私人物品出售，由此产生了家庭、社区和个人之间在土地所有权问题上的冲突。这些冲突主要表现在两方面：

第一，土地多重出售问题，即一块土地被同时出售给不同的买家。这种现象占土地冲突或司法案件中的绝大多数，在一般情况下，土地的边界往往依靠自然标记物，例如河流、树木等划分，缺乏可靠的书面证明或测绘数据，因此在土地交易中，土地范围一般由酋长自己口头界定，作为非社区成员的土地购买者无法掌握准确的土地信息。这导致了酋长在出售另一块土地时，会将已出售的土地中的某一部分或全部包含在内，造成土地多重出售的事实。另一种情况是，当土地购买者长期闲置已购地时，可能也会使酋长默认土地购买者已经放弃土地的使用权，转而将土地出售给另一位购买者。此外，还有一种情况是，作为土地出售者的所有权人之间发生的冲突。即不同的社区、酋长或土地所有者都宣称对同一块土地享有权利。当土地被一位声称享有土地所有权的人出售后，另一位声称享有土地所有权的人会出面表示土地交易无效，或转而将土地出售给另一位买家。土地多重出售是加纳土地管理中的顽疾，导致了土地购买者之间、土地购买者同土地出售者之间的矛盾。

第二，酋长私自出售公共土地问题。从传统上讲，酋长只是替社区成员、子孙后代托管土地的人，无权将土地作为私有物出售，但实际上，酋长出售土地的现象屡见不鲜，其直接后果便是，本应分得土地、享有土地使用权的社区成员面临着无地可用的局面，最终使整个社区无法从土地之中获得足够的收益。这种类型的冲突会导致社区内普通成员同酋长之间的矛盾。

这些冲突的实质是土地产权的模糊与土地占有的高风险。加纳政府也采取了一些措施确保土地获取的安全性，比如土地注册制度，土地所有人可以通过土地委员会，对自己占有的土地进行测绘、登记，形成书面文件，以确保在产生纠纷时能够有所凭据。但土地注册费用价格高，周期长，一般来说，对于那些工业或企业用地，这些成本往往可以担负，但对那些寻求在城市中生活的外来移民，却难以承担。更为重要的是，即使购买的土地已经被注册，也可能被一些有权势的“大人物”强行征用。而加纳司法系统，因冗长的法律程序、高昂的诉讼费用和泛滥的私人庇护网络，无法对大多数普通人的私有财产形成有效的保护。

“土地警卫”的存在填补了国家权力的空缺，其实质是私人组织通过打破国家对暴力的垄断，来执行强制性权力；伴随着城市化的快速扩张，土地价格的飙升，对于“土地警卫”的需求越来越旺盛；加纳广泛存在的失业问题，也给了那些闲散的年轻人由此获得收入的机会。

“土地警卫”的类别与活动

根据笔者的调查，在加纳的阿克拉、库马西、海岸角等城市，都存在土地警卫，但由于土地价格和稀缺程度的差异，土地警卫在阿克拉尤其是地价上涨最快而又相对市中心地带更低廉的郊区最多，此外在一些地价较高的矿区也有土地警卫的存在。

土地警卫有不同的组织方式，一般来说，可以划分为四个种类。

第一类是社区土地警卫。顾名思义，这一类土地警卫出生、成长在社区内，对社区有一定的责任感，且对酋长出售公共土地抱有敌意。当公共土地被滥售，且自身未来使用土地的权利被损害时，他们便会组织起来，以阻止土地被出售或开发。这一类土地警卫不收取报酬，且具有临时性，一旦事态结束，便会解散。

第二类是业余土地警卫。这一类土地警卫虽然也在自己生长的社区内活动，但他们组织起来的原因更多是基于金钱而非责任感。当土地被外来人员收购或开发时，他们便会索要“开工费”（digging fee），如果不支付则会遭致报复，或对土地上的设施进行破坏。

第三类是同酋长等传统权威合作的土地警卫。这一类土地警卫可以不属于社区成员，他们保护、陪同酋长在土地出售时划分土地范围，并要求土地购买者支付“开工费”。
第四类是职业土地警卫。这一类土地警卫不属于任何一个特定的社区，他们以土地警卫为职业，向出价高的人提供土地和相关财产的保护服务。他们以凶狠好斗著称，雇佣他们往往要价很高。

以上对土地警卫的四种划分只是提供一个基本的分类框架，在实际中。四种类型的土地警卫往往是相互交集的。笔者在对阿克拉北部A地区的调研中，曾遇到第二种与第四种混合形式的土地警卫。他们一方面属于社区成员，向购买本社区土地的人索要“开工费”，但同时也向他们提供土地保护服务，且在其他社区内也有“业务”。在同他们的访谈中，笔者得知，雇佣他们的人一次性支付给他们的费用可以高达20万赛地（约3万美元），且为他们配备了价值一千美元的摩托车以及iPhone手机等交通和通讯设备，要求他们在土地上进行常规巡视，并预先把那些潜在的麻烦“处理掉”。从他们身上的刀疤也可以看出，他们日常工作的危险性质。

我们能够看出，在很大程度上土地警卫的工作一方面是保护性的，即收取费用，保护私人能够安全占有土地；另一方面也是破坏性的，即通过敲诈勒索，获得非法收入，稍不如意便对私人财产进行破坏。因此，土地警卫的“黑社会组织”性质，也往往会招致普通民众的恐惧和反感。

加纳政府对土地警卫的态度
土地警卫破坏了民众占有私有财产的安全性，威胁到了通过合法手段获得土地的人以及普通民众对土地的日常使用，使民众私有财产的安全性被明码标价，成为“价高者得”的商品。更重要的是，土地警卫的活动也会招致反击，在一些地区，甚至会出现土地警卫同其他武装保护土地的人员相互殴斗的情况。例如在距离阿克拉不远的卡索阿镇，2021年5月发生的一起大规模群体性冲突事件，便缘起于5名青年在同土地警卫的争斗中被射杀。土地警卫对民众的生命财产安全以及国家权威构成了挑战，也正基于此，近年来，加纳政府开始重视土地警卫问题。

2020年，加纳政府颁布了新《土地法》，该法案规定，担任土地警卫的人至少应判处5年监禁，最高可判处15年监禁。对此，加纳土地委员会官员解释，任何人作为土地警卫从事任何活动都是非法的，同时，招募或雇佣土地警卫从事任何非法活动，以防止某人进入他或她的土地，也是一种犯罪活动，同样会被判处监禁。在高压态势下，2020年至今，越来越多的新闻报道了从事土地警卫的人被逮捕并判刑的实例。

虽然组织、参与土地警卫被定性为非法，但笔者在对阿克拉一些地区的走访中，发现土地警卫仍然广泛存在，在一些土地交易中也少不了支付给土地警卫“开工费”或类似的“保护费”。一些司法系统人员对土地警卫采取了“睁一只眼闭一只眼”的态度，甚至还同土地警卫结成了某种庇护关系，助长了土地警卫的存续。在笔者的访谈中，一位土地警卫表示，附近的警局官员是自己的“老朋友”，也有一些警察是自己的亲戚。平时土地警卫也会给他们一些好处费，来维持这种私人关系。更有甚者，据土地警卫称，一些政府高级官员，也是他们的“老板”，会雇佣他们来为自己看护土地。

土地警卫“消而不灭”，固然有腐败或私人关系的因素。但从根本上看，源头在于需求端。正如前文指出的那样，商品化对传统土地制度的“异化”，使民众对土地的获取，远非基于传统的血缘或义务关系，而是基于个人财富和权力网络，所谓“传统土地”，只不过为私人通过权力获得和使用土地披上了一层温情的面纱。而20世纪90年代以来，加纳政治的“权力下放”和经济上的“自由化”，更是使国家缺席了土地管理和对私人财产的保护，为私人暴力组织的存在提供了市场。

结语

加纳较为宽容的营商环境，为国际投资提供了条件，但加纳政治、司法制度和土地立法方面的漏洞，使私人暴力组织得以存在。因此在对加纳的投资中，应注意土地问题，避免同“土地警卫”等私人暴力组织发生纠纷，尤其是对于那些资本相对较少、人际关系薄弱的私人小规模投资者，更应注意此类问题。投资土地时，应及时查验土地注册文件，避免贪图便宜，购买未经注册或来路不明的土地。