东北沿边经济带发展思路研究

东北沿边地区既是边疆地区，也是民族地区。推动东北沿边地区加快发展，对于促进东北兴边富民、民族团结和保障东北边疆稳定、边境安全都具有重大意义。

东北沿边地区的发展现状 

东北沿边地区由辽宁、吉林、黑龙江三省的沿边地区组成，与朝鲜和俄罗斯接壤，从南到北依次包括丹东市、通化市、白山市、延边朝鲜族自治州、牡丹江市、鸡西市、双鸭山市、佳木斯市、鹤岗市、伊春市、黑河市和大兴安岭地区，共10个地级市、1个自治州、1个地区（见图1），边境线南起鸭绿江入海口，北至额尔古纳河与黑龙江的交汇处，长约4789.70公里。2020年，土地面积37.08万平方公里，占东北地区土地面积的47.7%；根据全国第七次人口普查数据，常住人口1693.02万人，占东北地区常住人口的17.2%；地区生产总值6648.87亿元，占东北地区地区生产总值的13.0%；人均地区生产总值39272元，仅为东北地区平均水平的75.7%；地均地区生产总值179.29万元，仅为东北地区平均水平的27.3%。总体来看，东北地区近五成的沿边地区，承载人口不到两成，经济产出仅一成多一点，属于欠发达地区。

东北沿边地区地级城市有丹东、通化、白山、牡丹江、鸡西、双鸭山、佳木斯、鹤岗、伊春和黑河共10个。

东北沿边地区内的抵边县级行政区从南到北依次是东港市、宽甸满族自治县、集安市、临江市、长白朝鲜族自治县、安图县、和龙市、龙井市、图们市、珲春市、东宁市、绥芬河市、穆棱市、鸡东县、密山市、虎林市、饶河县、抚远市、同江市、绥滨县、萝北县、嘉荫县、逊克县、孙吴县、呼玛县、塔河县和漠河市，共10个县、2个自治县、15个县级市（见表1）。2020年，上述27个县级行政区中，东港市的常住人口最多，仅56.86万人，常住人口不足20万人的有19个，其中9个不足10万人，最少的呼玛县仅3.64万人；东港市的经济体量最大，其地区生产总值达219.40亿元，地区生产总值不足100亿元的有22个，其中12个不足50亿元，最小的呼玛县只有17.08亿元。

东北沿边地区还属于多民族散杂居地区，分布着满族、蒙古族、回族、朝鲜族等40个左右少数民族，民族自治地方有延边朝鲜族自治州、宽甸满族自治县和长白朝鲜族自治县。民族团结是维护祖国统一、社会稳定、国家长治久安的重要保证。推动东北沿边地区加快发展，有利于促进东北沿边地区社会繁荣稳定，改善东北沿边地区少数民族人口的生产生活条件，从而增进民族团结。

东北沿边地区发展的瓶颈问题 

改革开放以来，东北沿边地区经济快速发展，经济实力不断壮大，但总体上滞后于整个东北地区。2000-2020年，东北沿边地区地区生产总值由1344.82亿元增加到6648.87亿元，年均增速达17.3%，但相比同时期东北地区慢1.3个百分点，占比降低1.5个百分点。当前，加快东北沿边地区经济发展，面临诸多瓶颈问题。

（一）人口分布普遍稀疏
东北沿边地区生产生活条件普遍比较艰苦，人口分布普遍稀疏。2020年，东北沿边地区人口密度仅为46人/平方公里，仅为东北地区人口密度的1/3。除同时属于沿海地区的丹东市人口密度达到146人/平方公里外，其他地级行政区的人口密度都在100人/平方公里以下，其中大兴安岭地区的人口密度仅为7人/平方公里，而整个东北地区的人口密度是127人/平方公里，全国人口密度则是147人/平方公里。人口分布稀疏，使得东北沿边地区劳动力和人才较为匮乏，对企业投资难以产生较强的吸引力。

（二）交通运输条件不佳
交通基础设施建设普遍滞后，长期制约着东北沿边地区经济社会发展和对内对外开放。2020年，东北沿边地区公路通车里程密度为0.32公里/平方公里，仅为东北地区平均水平的61.2%，其中，高速公路通车里程密度为0.01公里/平方公里，仅为东北地区平均水平的64.5%。东北沿边地区12个地级行政区中，只有丹东市的公路通车里程密度超过东北地区平均水平，但低于辽宁省平均水平，大兴安岭地区至今未建设高速公路。

（三）城市规模普遍较小
东北沿边地区城市发育普遍不足，城市规模普遍较小，对区域经济发展不能形成较强的引领和辐射带动作用。2020年，东北沿边地区10个地级城市的城区常住人口都没有超过100万人，最大的城市是牡丹江，其城区常住人口也仅为75.41万人，最小的黑河仅有14.80万人；26个县级城市（不包活县城）中，除梅河口、珲春、敦化外，其他城区常住人口都在20万人以下，最大的梅河口也仅34.22万人。东港、集安、临江、和龙、龙井、图们、珲春、东宁、绥芬河、穆棱、密山、虎林、抚远、同江、漠河都是抵边县级市，除珲春和东港外，其他城区常住人口都在10万人以下，最大的珲春也仅22.81万人（见图2）。

（四）内生发展能力不足
东北沿边地区经济发展水平较低，内生发展能力普遍较弱，制约着可持续发展。2020年，东北沿边地区人均地区生产总值为39272元，为东北地区平均水平的75.7%，仅为人均国内生产总值的54.2%，除白山市略高于东北地区平均水平外，其他地级行政区均低于东北地区平均水平，最低的伊春市仅是东北地区平均水平的64.7%；除鹤岗市外，其他地级市的市区地区生产总值占全市地区生产总值的比重都在50%以下，黑河市仅6.2%，而鹤岗市也仅为53.2%；除丹东市的财政自给率达到52.0%外，其他11个地级行政区的财政自给率均不足20%，最低的伊春市仅7.7%；除牡丹江市外，其他11个地级行政区的城镇居民人均可支配收入均低于本省平均水平，最低的鹤岗市为黑龙江省平均水平的78.8%，仅为全国平均水平的55.9%。

（五）人口流失问题严峻
与整个东北地区相似，东北沿边地区同样存在人口流失问题，甚至更为严峻。2020年，全国第七次人口普查数据显示，东北沿边地区常住人口相比2010年全国第六次人口普查数据减少了447.58万人，占比20.9%，也就是说，2010-2020年十年间，东北沿边地区5个人中至少1个人流出，而整个东北地区的这一比重为10.0%。分地级行政区来看，人口流失问题最严重的通化市，十年间人口流出102.25万人，是唯一一个人口流出超过100万人的地级行政区，人口流出比重高达44.0%，也是人口流出比重最高的地级行政区；鹤岗市流出人口最少，为16.74万人；丹东市人口流出比重最低，为10.5%。毋庸置疑，东北沿边地区流出人口以青壮年为主，对加快东北沿边地区经济发展更为不利。

加快东北沿边地区发展的基本思路 

新时代加快东北沿边地区经济发展，应以地级行政区为依托，以中心城市为支撑，规划建设东北沿边经济带（见图3）。经济带是由交通干线连接的一个个中心城市辐射带动形成的包括城市、城镇和农村在内的带状区域。构建东北沿边经济带，应着力于发展壮大中心城市，培育新的增长极，优化营商环境，全面融入新发展格局。

（一）推动东北沿边中心城市加快发展壮大
中心城市是区域经济发展的引擎和辐射核。规划建设东北沿边经济带，必须依托于东北沿边中心城市的发展壮大和辐射带动。东北沿边中心城市是指东北沿边地级市和自治州的政府驻地，从南到北依次包括丹东、通化、白山、延吉、牡丹江、鸡西、双鸭山、佳木斯、鹤岗、伊春和黑河 。一般来说，这些城市都是区域的政治、经济、文化、科技、信息和产业的中心，经济综合实力较强，人口规模较大，其中丹东、延吉、牡丹江、鸡西、佳木斯、鹤岗都是城区常住人口50万人以上的中等城市。在保障国土安全和边境稳定及抵御风险方面，中心城市要比一般城市、城镇和乡村强得多。东北沿边中心城市的对外交通条件也都比较好，均建有机场，都开通了高速公路和铁路，丹东、延吉、牡丹江、鸡西、双鸭山和佳木斯的高铁已建成运营。加快东北沿边中心城市发展壮大，在东北沿边地区崛起若干人口规模100万人以上的大城市，成为有效辐射带动东北沿边地区发展的一颗颗“明珠”和有力保障东北边疆国土安全和社会稳定的一座座“堡垒”。

（二）培育新的经济增长极
培育经济增长极是指通过特殊政策和资金支持大幅度改善某一个或多个较小面积地区的营商环境，促进经济要素向这些地区快速集聚，驱动这些地区经济快速增长，成为区域经济发展的“领头羊”。改革开放40多年的实践证明，培育经济增长极是推动区域经济发展的有效举措。东北地区边境线绵延数千公里，不可能把每个地区都发展起来，也不是所有地区都适合开发。应在东北地区边境线上布局和培育新的经济增长极。通过国家及辽宁、吉林和黑龙江三省提供的特殊政策和资金的大力支持和集中投入，推动这些新的经济增长极快速崛起，促进他们所在的城市加快发展壮大，支撑这些城市成为促进东北沿边地区经济社会繁荣发展、保障国土安全和边疆稳定的战略性支点。

（三）着力优化营商环境
优化营商环境的目的是为企业生产经营提供良好的外部环境，降低企业生产经营的制度性交易成本。东北沿边地区各城市的营商环境不但与北京、上海、深圳等东部发达城市的差距巨大，与东北内地城市也是不能比的。要吸引企业和人才，东北沿边地区各城市必须大幅度改善营商环境，促进形成法治化、国际化、便利化的营商环境。首先是加强产业配套基础设施建设，集中力量尽可能完善产业园区的“十一通一平” 基础设施条件，改善硬性营商环境。其次是加快深化“放管服”改革，简化项目审批程序，尽可能缩短项目审批周期，实施产业发展“负面清单”制度和项目建设登记备案制度。第三是出台产业发展促进政策，实行建设用地“零地价”、税收减免、人才补贴、出口免税、高速公路免过路费等优惠政策，切实有效吸引制造业企业集聚发展和人才创新创业。

（四）全面融入新发展格局
国家“十四五”规划纲要提出，要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。党的二十大报告进一步强调，要加快构建新发展格局，着力推动高质量发展。加快东北沿边经济带发展，必须着力于全面融入新发展格局，积极利用国内国际两个市场两种资源。首先，必须优先全面融入国内大循环，全面融入全国统一大市场，充分利用我国作为世界第二大经济体的巨大市场和广泛资源，与辽中南、哈长、京津冀、长三角、珠三角等重点区域加强合作和交流。其次，积极融入国际大循环，加快提升对外开放水平，全面融入东北亚区域各领域合作，积极参与国家“一带一路”建设，不断开拓“一带一路”沿线国家的消费市场和合作领域。

推动东北沿边经济带加快发展的对策建议

加快东北沿边地区发展，依靠自身能力是很难做到的。新时代构建东北沿边经济带，应进一步加大国家和省级层面的支持力度。

（一）编制东北沿边经济带发展规划
东北沿边经济带是国家沿边经济带的重要组成部分。我国沿边地区经济发展和社会稳定历来受到中央政府的关注，但至今没有编制出台沿边经济带发展规划。我国陆地边境线绵延两万多公里，沿边经济带发展规划宜分段编制。东北沿边经济带发展规划的主要内容包括发展基础、战略定位、发展思路、空间布局、交通设施、生态保护、区域合作、体制机制、保障措施等。应以地级行政区为依托，把发展壮大沿边中心城市作为战略重点。建议由国家发展改革委牵头，辽宁、吉林、黑龙江三省参与配合编制东北沿边经济带发展规划，并报国务院审批后实施。

（二）重点培育三个经济增长极
辽宁东港、吉林珲春、黑龙江乌苏镇都毗邻边境线，可选择作为东北沿边经济带新的经济增长极加以重点培育。东港市是辽宁省丹东市代管的县级市，位于鸭绿江入海口，既属于沿边地区，也属于沿海地区，隔鸭绿江与朝鲜相望，战略地位重要，区位交通优势明显，鹤大高速贯穿全境，丹大快速铁路设有东港北站，北距丹东浪头机场17公里，有中国海岸线最北端的天然不冻良港——丹东港。珲春市是吉林省延边朝鲜族自治州代管的县级市，位于图们江下游，通有珲乌高速，吉林至珲春高速铁路客运专线设有珲春站，建有延边大学珲春校区，距图们江入海口仅15公里，是我国唯一地处中俄朝三国交界的边境城市，与俄罗斯、朝鲜山水相连，与韩国、日本隔海相望，既是中国直接进入日本海的唯一通道，也是中国从水路到韩国东海岸、日本西海岸，以及北美、北欧的最近点。珲春与俄罗斯太平洋沿岸最大港口城市、滨海边疆区首府符拉迪沃斯托克（海参崴）隔海相望。符拉迪沃斯托克是俄罗斯远东地区第二大城市，人口规模约60.5万人。乌苏镇东临乌苏里江，以北通江（抚远水道）对岸就是通过谈判从俄罗斯收回一半领土的黑瞎子岛，隶属于黑龙江省佳木斯市代管的抚远市，通有建黑高速，西距抚远东极机场20公里，位于我国最东端，是中国疆域经度的东极，号称“东方第一镇”，与俄罗斯哈巴罗夫斯克边疆区首府哈巴罗夫斯克（伯力）隔江相望。哈巴罗夫斯克是俄罗斯第四大城市、俄罗斯远东地区第一大城市，人口规模约61.6万人。应在乌苏镇规划建设一座新的城市，名称可谓之“乌苏里市”或“乌苏里江市”，通过基础设施建设和政策支持，发展产业，聚集人口，将来有希望发展为人口不少于百万人的城市，超过俄罗斯哈巴罗夫斯克。

（三）提升东北沿边中心城市的能级
中心城市的城市功能越完善，对人口和人才的吸引力越强。东北沿边中心城市的城市功能普遍不健全，应重点布局，分步实施，不仅要完善东北沿边中心城市的城市功能，而且要有重点地提升东北沿边中心城市某些城市功能的品位。因为越高层次的城市功能品位，越能吸引高层次的人才聚集。首先是完善交通功能，一方面重点强化东北沿边中心城市间的通达联系，另一方面重点强化它们与下辖抵边县级城市和县城及口岸的通达联系，大幅度增强吸引企业集聚和与周边城市和城镇经济联系的基础支撑作用。其次是完善和提升生活性服务功能，包括教育文化、医疗卫生、商贸娱乐、居住生态等方面，提高东北沿边中心城市的居民生活品质，促进企业凝聚高层次人才。第三是完善生产性服务功能，包括金融、商务、信息、物流等方面，有力促进东北沿边中心城市制造业高质量发展。

（四）加强国家开发区政策向东北沿边经济带倾斜
加强国家开发区政策向东部沿边经济带倾斜，尤其是国家级经济技术开发区政策。经济技术开发区是通过特殊的优惠政策和措施以发展知识密集型和技术密集型工业为主的特定区域，增加经济总量是直接目标，产业以制造加工业为主。目前，辽宁沿边地区和吉林沿边地区都尚未设立国家级经济技术开发区，黑龙江沿边地区也只有海林、牡丹江、双鸭山3家国家级经济技术开发区。建议在东北沿边地区合理布局一定数量的国家级经济技术开发区，尤其是在辽宁东港、吉林珲春和黑龙江乌苏镇3个重点关注的地区。鉴于我国沿边地区的发展水平和重要地位，东北沿边地区内的国家级经济技术开发区可以实行更加特殊的优惠政策和措施，强化它们对国内外投资和人才的吸引力，加快集聚技术密集型和劳动密集型制造业，能够支撑它们所在的城市在较短的时间内壮大经济体量和人口规模。

（五）鼓励和引导东北沿边地区与东南沿海地区对口合作
20世纪80年代以来，我国实施的对口支援和对口帮扶政策产生了显著的经济效益和社会效益，在很大程度上促进了区域协调发展。对口关系本质上是区域间的转移支付。借鉴对口支援和对口帮扶的经验，鼓励和引导东南沿海地区与东北沿边地区在地级行政区层面开展对口合作。通过对口合作，把东南沿海地区的资金、技术、人才、信息、理念等生产要素引入东北沿边地区经济社会发展，为东北沿边中心城市快速发展壮大注入新生动力。

注:
① 大兴安岭地区行政公署所在地是内蒙古自治区呼伦贝尔市境内的加格达奇区。
② “十一通一平”的基础设施，即：道路、给水、雨水、污水、电力、供热、工业蒸汽、天然气、通讯、互联网、有线电视网和土地平整。

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