内蒙古沿边经济带：现状、问题与对策

沿边地区经济发展和开发开放是新发展阶段我国区域协调发展的主要抓手，也是构建国内国际双循环的重要窗口。位于我国北部边疆的内蒙古自治区横跨东北、华北、西北地区，东、南、西依次与黑龙江、吉林、辽宁、河北、山西、陕西、宁夏和甘肃8省区毗邻，总面积118.3万平方千米，辖12个地级行政区（其中9个地级市、3个盟），占全国总面积的12.3%。内蒙古与俄罗斯、蒙古接壤，边境线长达4221公里，其中，与蒙古国交界3200公里，与俄罗斯交界1021公里，全区陆地边境线约占全国陆地边境线总长的五分之一。作为我国向北开放的重要桥头堡，内蒙古沿边经济带在维系祖国北疆安全稳定、构筑北方生态安全屏障、促进沿边地区开发开放等方面具有重要战略地位。

内蒙古沿边经济带的范围界定 

经济带是依托重要交通干线聚集经济要素而形成的经济隆起带（肖金成，黄征学，2017），以若干大城市为核心节点，辐射带动周边地区，串联形成以点带面的发展格局，其结构特征主要表现为带状发展。内蒙古沿边经济带自东向西依次包括呼伦贝尔市、兴安盟、锡林郭勒盟、乌兰察布市、包头市、巴彦淖尔市、阿拉善盟7个盟市，分布有蒙古族、满族、回族、达斡尔族、鄂温克族、壮族等少数民族（见图1）。

沿边地区土地面积98.8万平方公里，占内蒙古土地面积的79.3%（见表1）。2020年，常住人口1095.4万人，占内蒙古的45.6%；地区生产总值1.74万亿元，占内蒙古的40.4%；人均地区生产总值63973元，是内蒙古平均水平的88%。总体上，内蒙古沿边地区以近80%的土地面积承载了45%的人口，创造了约40%的地区生产总值，经济社会发展水平相对滞后。

内蒙古沿边经济带的现状与问题 

内蒙古沿边经济带草场资源富足，畜牧业发达，具有向北开放的独特区位优势，但也面临人口稀少，经济发展和基础设施建设较为滞后，城市发育不足，营商环境不佳、口岸管理落后等问题，直接影响着沿边地区经济社会发展和国际国内区域合作。

（一）人口少且分布分散
内蒙古沿边地区属欠发达和少数民族聚集地区，人口规模小且分布不均衡。2020年，沿边地区平均人口密度仅12人/平方公里，仅为内蒙古平均人口密度的二分之一，超过六成人口分布于在蒙东地区的呼伦贝尔市、兴安盟、锡林郭勒盟。沿边7个盟市中，人口规模最大的为包头市，2020年常住人口为270万人，其次为呼伦贝尔市，常住人口224万人，其余盟市的常住人口均在200万人以下（见表1）。近年来，沿边地区也存在人口外流的问题，2021年末，内蒙古自治区常住人口2400万人，比上年末减少2.8万人，其中，包头市、呼伦贝尔市、乌兰察布市、兴安盟和巴彦淖尔市等沿边盟市人口为负增长。

（二）产业结构有待优化
内蒙古自然资源丰富，乳肉绒毛产量全国领先。产业发展总体表现为资源依赖、投资拉动、高耗能产业比重较高的特征，沿边多数旗市主导产业集中于工农业产品，主要集中在能源、化工、原材料、基础工业以及农畜产品加工等领域，工业发展缺乏腹地而不成规模，产业链条短且同构现象严重，优势资源深度开发不够，集约化程度低，缺乏高附加值产品，并且固有的矿产资源、劳动力、土地等传统要素对经济增长的支撑作用已明显不足，区域产业合作也有待提升。2020年，内蒙古19个旗市区中，仅有满洲里、二连浩特、阿尔山、额济纳旗4个旗市区第三产业占比超过60%，多数旗市区第一、二产业占比相对较高。

（三）基础设施建设滞后
内蒙古沿边地区交通、通讯、电力等基础设施建设滞后，教育、医疗保障等公共服务设施建设不充分，建设资金不足、发展基础薄弱。诸如5G、大数据中心、工业互联网平台等主要集中在呼和浩特等中部地区，沿边地区基础设施建设的配套条件不足、城乡和区域布局不合理，区域基础设施的协同作用没有得到有效发挥。一方面，与产业发展相配套的基础设施建设投入不足，难以支撑和促进当地产业集聚发展，内生发展动力不足，不利于人口集聚和城市建设；另一方面，各地区间铁路、公路等交通路网建设密度低，也导致沿边各口岸之间尚未连接形成能够带动区域经济增长的轴带。

（四）城市承载能力不强
内蒙古沿边地区城市规模较小，布局分散，承载能力不强，行政中心远离边境线，区域间经济社会联系较弱，缺少有影响力的区域性商贸中心和物流集散中心。2020年，内蒙古沿边7盟市中，仅包头市一个大城市，其余均为中小城市，建成区面积也都很小（见表2）。城市规模较小意味着在集聚产业、吸纳人口、公共服务等领域能力不足，既无法对周边地区形成辐射带动作用，也难以与大城市构建较强的互动联系。另外，沿边口岸城镇发展缺乏明确定位，口岸功能具有较强的同质性，市场辐射范围较小。

（五）贸易合作层次偏低
由于地方经济发展落后及政府财政能力有限，内蒙古沿边地区营商环境不佳，对产业发展配套设施和园区建设的投入相对有限，与毗邻的俄蒙贸易合作不足，开放程度偏低。当前，内蒙古沿边对俄蒙的产品出口仍以果蔬、服装、纺织品等附加值较低的初级产品为主，进口产品也停留在能源、矿产、木材等原材料及初级加工品阶段，在科技、文化、教育、医疗等领域的合作较少。尽管近年来有大量中国企业“走出去”开展投资贸易活动，但经贸主体实力不强，投资项目少、规模小，对外合作内容也多局限于矿产资源开采、粮食、森林采伐、木材加工及小型餐饮服务行业，贸易结构和投资方式较为单一，产业合作层次相对较低（王丽，2013）。

（六）口岸建设管理落后
内蒙古沿边口岸数量较多，但基础设施建设滞后，资金投入相对不足，管理服务较为粗放，现代化、信息化程度较低，一定程度上影响了通关速度和工作效率。截至2020年，内蒙古共有19个口岸，其中3个为国际航空口岸，10个对蒙古国开放，6个对俄罗斯开放，分布在呼和浩特市、呼伦贝尔市及边境14个旗（市）（见表3），但多数口岸存在运输能力有限、联检设施不完善、交通路网不通畅等问题，过货量不大，进出口各项环节的申报、审批、验收程序复杂繁多，出入境管理、境外投资、货币清算等体制机制不完善，导致货物、资金与人员流动便利性受阻，制约了口岸地区邻近周边市场的区位优势，也影响了沿边地区招商引资和项目建设。

加快建设内蒙古沿边经济带的思路 

内蒙古沿边经济带由内蒙古边境城市、城镇和农村构成。加快建设沿边经济带有利于根本改变边疆城市小而弱的情况，增强区域中心城市对产业的吸引力和人口的集聚力，加强城市之间的经济联系，以线串点，以点带面，对于开展国际次区域合作、构建全面开放格局、实现区域协调发展具有重要作用。

（一）培育新的经济增长极
我国边境地区多为经济欠发达地区，基础设施薄弱，生态环境脆弱，应重点培育一些区位条件优越、有一定发展基础的边境城市和城镇，打造沿边地区新的经济增长极，进一步聚集产业和人口，带动周边地区发展。内蒙古沿边经济带各地政府所在地虽有一定发展基础，但城市规模不大，离边境距离较远，财政投入相对不足。综合考虑产业、交通、生态环境、发展空间、对外联系等因素，培育满洲里、阿尔山、二连浩特等城市为新的区域经济增长极，加大中央和各级政府支持力度，促进人才、企业和各类生产要素集聚，提升城市发展水平，带动边境地区发展。

（二）促进优势产业发展
内蒙古沿边经济带产业发展相对滞后，对本地及邻近地区经济发展的带动作用有限，邻国蒙古、俄罗斯亦是地广人稀，工业基础薄弱，市场需求较小，在产业结构方面具有较大的同质性和竞争性，一定程度上制约了边境贸易往来与分工协作。可探索建设跨境产业园区，加强与邻国及周边地区相关规划的衔接，实行协同规划、产业联动，更大范围拓展生产空间和投资领域，打造区域经济开放发展新高地。促进煤化工、有色金属、农畜产品生产加工等本地优势产业发展，培育休闲农业、民宿经济、乡村旅游、农村电商等新业态，推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与制造业紧密结合，加快物流业发展，增强沿边地区产业融入国内国际产业链供应链的能力。同时，可整合管理各类开发开放平台，加强信息互通，降低交易成本，融合国内外企业共同打造优势互补、竞争力强的产业集群。

（三）打造连贯东西的发展轴带
内蒙古边境线长，中心城市离边境线较远，沿边各旗市区之间的距离也较大，且交通基础设施比较薄弱，经济联系不太密切。可以满洲里、二连浩特、阿尔山、包头、乌兰察布、巴彦淖尔等为节点，打造连贯东西、南北开放的区域发展轴带。一是加快推进公路、铁路、航空和水运建设，打通各地区间的“断头路”，构建多种交通方式相互衔接、相互协调的综合运输网络，形成由交通、通讯干线和能源通道等组成的基础设施轴线；二是加快发展沿线县城和小城镇，使之发展成为沿边发展轴上的节点城市和城镇，引导经济要素向经济带上的各节点集聚；三是加快形成并打通对接呼包鄂、京津冀、东北三省的要素流动通道，促进内陆地区的要素、人口、货物等向北流动，打造面向南北的全面开放格局。

（四）建设沿边自由贸易试验区
自由贸易试验区是当前我国高标准对外开放的制度创新试验田，是构建开放型经济新体制、促进区域协同开放的重要载体。2013年以来，我国已先后设立21个自由贸易试验区，其中黑龙江、辽宁、云南、广西等4个沿边省区也在试点范围内。内蒙古应依托重点开发开放试验区、边境城市、沿边口岸、边境经济合作区、跨境经济合作区等，加快在呼和浩特、满洲里等已经具备一定经济规模的城市设立自由贸易试验区。利用自贸区的经济效应和试验功能，不断优化本地营商环境，引导高端产业集聚，降低要素流动成本，打造全面开放、协同共兴的发展格局。

加快内蒙古沿边经济带发展的对策建议

建设内蒙古沿边经济带有利于提高边疆各族人民的生活水平，促进区域协调发展和城乡融合发展，也有利于我国实现高水平对外开放，为“一带一路”建设构建有力支撑。规划建设内蒙古沿边经济带，并将其上升到国家战略层面，通过培育新的经济增长极、打造连贯东西的发展轴带、建立多层次区域合作机制、探索建设沿边自由贸易试验区，加速内蒙古沿边地区经济社会发展，进而实现兴边富民、强国睦邻的战略目标。

（一）制定沿边经济带发展规划
内蒙古沿边经济带作为我国向北开发开放的直接窗口，需要从国家区域发展战略高度予以重视，出台相关发展规划。结合主体功能区规划要求，综合考虑各旗市区要素禀赋、区位特征、发展基础和资源承载能力，从战略定位、发展思路、空间布局、交通设施、生态保护、体制机制、区域合作、保障措施等方面制定全面的沿边经济带发展规划。有选择地培育发展几个重点地区，打造引领沿边经济带发展的新高地。在政策层面制定促进经济区发展的法律法规，将经济带发展的总体思路和原则等内容以法律的形式固定下来，逐步完善经济带建设的法律体系。

（二）壮大区域中心城市
增强区域中心城市对产业的吸引力和人口的集聚力，能够从根本改变边疆城市小而弱的情况并加强城市之间的通达性，有利于区域协调发展和城乡融合发展，实现点-线-面整体提升。内蒙古沿边经济带中心城市规模较小，辐射带动作用有限，应加快推进包头、呼伦贝尔、巴彦淖尔、乌兰浩特、二连浩特等区域中心城市建设，把提升城市综合实力、完善城市功能作为主要任务，推动中心城市和腹地、周边地区在产业分工、文化交流、招商引资、对外开放等方面联动发展，引导区域人口向中心城区集聚。首先要完善区域中心城市的经济职能，提升中心城市辐射带动能力，根据市场需求和自身产业基础，发展能够拉动地区经济增长的支柱产业和主导产业，同时带动周边地区更多产业部门发展；其次，积极发展金融、咨询、中介、科技研发等现代服务业，提高商品贸易和工业化水平，促进商业和市场规模不断扩大，使中心城市集聚更多的企业、产业、经济活动及人口，成为农村人口就近转移与安置的目的地；再次，提升中心城市科教文卫等公共服务水平，为城乡居民提供优质、均等化的公共服务，提高城市居民生活品质。

（三）推动发展县域经济
县域经济是县城、小城镇和广大农村共同组成的经济体系，在我国区域经济发展中居于十分重要的地位。内蒙古沿边地区城市中心性不强，各旗市面积大、人口少，且与中心城市距离较远。应推动具有资源和交通优势的县城加快发展，建设高水平产业发展平台，发展特色支柱产业，提高吸纳人口的能力。同时，促进中心城市周边的县城融入邻近城市建设发展，主动承接人口、产业、功能特别是一般性制造业、区域性物流基地、专业市场、过度集中的公共服务资源疏解转移，强化县城与邻近城市发展的衔接配合，发展成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城。

（四）完善基础设施建设
内蒙古边境地区普遍存在口岸基础设施建设薄弱，交通运输、水电等基础设施不完善等问题，制约了与内陆及邻国互动发展的广度与深度。应加大对边境城市和城镇基础设施的投资力度，改善其与国内外市场的交通运输条件，使区域中心城市和城镇以铁路、公路、航运等多种运输方式有机衔接，形成区域一体化大通道，促进跨境商品和要素流动。完善边境村镇配套基础设施，提高电网、供水网、通讯网、广播电视网覆盖水平，推进教育、医疗、文化、体育等公共服务设施建设。同时，重点建设和发展一批有影响的口岸，加强沿边口岸基础设施建设，以优惠政策吸引多渠道社会资源参与口岸建设和发展（胡伟，于畅，2020），合理布局口岸并加快完善其功能，充分发挥口岸对沿边地区的辐射作用。

（五）加快沿边口岸建设
我国区域开放程度总体呈现东南高、西北低的特征，沿边9省区虽然具有毗邻欧亚的地缘优势，对外开放程度却仍然较低。目前内蒙古设有呼和浩特出口加工区、满洲里综合保税区和鄂尔多斯综合保税区3家海关特殊监管区，但存在着规模偏小、布局分散、政策支持不足、带动作用不强等问题。应抓住“一带一路”建设、中蒙俄经济走廊建设、沿边地区开发开放、国际空港和自由贸易区建设等战略机遇，进一步提高沿边地区对外开放水平，提升重点口岸综合服务功能和客货通行能力，充分发挥自贸试验区、跨境经济合作区、综合保税区等开发开放平台的试验探索和辐射带动作用，构筑对外交流平台，加强与周边国家和地区在贸易往来、投资便利、园区建设、科学技术等领域的深度合作，广泛聚集国内外先进生产要素，不断提升自身发展层次和能级，强化内蒙古沿边向北开放门户功能。

参考文献：
1. 王丽.把内蒙古建成我国向北开放的重要桥头堡和充满活力的沿边经济带——对内蒙古发展定位的思考[J].经济研究参考,2013(47):60-62.
2. 胡伟,于畅.新时期我国深化与邻国边境合作的现实基础与路径选择[J].区域与全球发展,2020,4(01):120-137+159-160.